Speech by the Ombudsperson to the Committee on Planning and the Public Domain (In French) | Protecteur du Citoyen
January 16, 2018

Speech by the Ombudsperson to the Committee on Planning and the Public Domain (In French)

Corps

(La version lue fait foi)

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Mesdames, Messieurs les Députés membres de la Commission,

Je vous présente la personne qui m’accompagne, Me Jean-François Bernier, vice-protecteur – affaires institutionnelles et prévention. Il a notamment sous sa responsabilité les enquêtes sur les divulgations en matière d’intégrité publique.

Permettez-moi de remercier la Commission de l’aménagement du territoire pour son invitation à commenter le projet de loi n° 155 et les récents amendements qui ont été déposés.

D’emblée, le Protecteur du citoyen souscrit à la volonté gouvernementale de poursuivre la mise en œuvre des recommandations de la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction, la Commission Charbonneau. Je salue donc l’intention du législateur d’assujettir les organismes municipaux au régime général de protection des lanceurs d’alerte.

Néanmoins, j’ai de sérieuses réserves quant à la manière dont cet assujettissement est présenté dans les amendements au projet de loi. C’est pourquoi le Protecteur du citoyen recommande dans son mémoire une solution de rechange dont l’efficacité fait ses preuves depuis l’entrée en vigueur, en mai dernier, de la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics, appelons là la Loi sur la divulgation d’actes répréhensibles pour faire plus court.

L’analyse du Protecteur du citoyen s’appuie sur sa vaste expérience dans le traitement indépendant et impartial des plaintes et plus récemment des divulgations d’actes répréhensibles.

On se souviendra qu’à l’époque de la Commission Charbonneau, en 2015, seule la Loi concernant la lutte contre la corruption s’appliquait en matière de divulgations. Cette loi se limitait aux problèmes de corruption en matière de contrats publics. Tout lanceur d’alerte qui voulait signaler des problèmes d’ordre plus général demeurait sans protection. D’où la nécessité de mettre en place un régime global, ce qu’a recommandé la Commission Charbonneau à sa recommandation n° 8.

Par la même occasion, elle a servi une mise en garde contre le réflexe d’accumuler des lois sectorielles au risque de créer un cadre juridique difficile à comprendre et, en conséquence, dissuasif.

Les mots d’ordre ont été :

  • simplicité;
  • rôle clairement défini; et,
  • cohérence.

La réponse est venue avec l’adoption de la Loi sur la divulgation d’actes répréhensibles, et avec l’attribution au Protecteur du citoyen d’un rôle central dans l’administration du nouveau régime général pour la protection des lanceurs d’alerte.

Les atouts du Protecteur du citoyen pour assumer ce nouveau rôle sont majeurs :

Relevant de l’Assemblée nationale, il a toute l’indépendance requise à l’égard des ministères et des organismes issus du pouvoir exécutif;

  • Il agit de manière impartiale, sans parti pris;
  • Il détient une expertise unique pour traiter ce type de dossier;
  • Il jouit de la crédibilité nécessaire auprès de la population;
  • Il a les pouvoirs de commissaire- enquêteur; et,
  • Il a une connaissance fine de l’administration publique.

Notons que la Loi sur la divulgation des actes répréhensibles a assujetti à la compétence traditionnelle du Protecteur du citoyen des entités et des réseaux qui échappent à sa compétence d’ombudsman, par exemple les réseaux scolaire et universitaire, celui de la petite enfance, Loto-Québec et Hydro-Québec, pour n’en nommer que quelques-uns.

C’est dans le cadre du Projet de loi n° 155, qu’en décembre dernier, le ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire a déposé une série d’amendements. Certains modifient la Loi sur la divulgation d’actes répréhensibles afin d’y assujettir les organismes municipaux.

La formule préconisée est la suivante : le traitement des divulgations concernant ces organismes est confié au ministre des Affaires municipales, et ce, à l’exclusion de fait du Protecteur du citoyen.

J’estime que les amendements proposés ne correspondent pas aux principes énoncés par la Commission Charbonneau, principes qui constituent l’assise de la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics. Les principales lacunes sont :

  • L’impossibilité pour le divulgateur de s’adresser à une instance indépendante et impartiale et de choisir le recours qu’il juge pertinent;
  • Le risque de confusion chez le divulgateur au moment d’identifier le recours approprié et, quant au traitement de la divulgation;
  • Le manque de clarté des amendements.

Je vous réfère au texte du mémoire que je dépose aujourd’hui pour une approche détaillée des amendements proposés, avec leur effet, article par article.

Retenons surtout que, selon les amendements proposés, seul le ministre des Affaires municipales pourrait traiter les divulgations concernant le monde municipal.

Il le ferait en adaptant certaines dispositions de la Loi sur la divulgation d’actes répréhensibles qui régissent le traitement des divulgations par le Protecteur du citoyen.

Selon ma compréhension, les seules divulgations que le ministre devrait éventuellement transmettre au Protecteur du citoyen sont celles qui concerneraient les lois et les règlements appliqués par les organismes municipaux, mais qui relèvent d’autres ministères, en matière d’environnement par exemple. Cette distinction est-elle à la portée de tous ? Je ne crois pas.

La confiance, nous le savons tous, est la pierre d’assise d’un régime général de protection des lanceurs d’alerte. C’est pourquoi le législateur a jugé important, au moment de l’adoption de la Loi sur la divulgation d’actes répréhensibles, de confier à un tiers indépendant et impartial, le Protecteur du citoyen, un rôle central dans la mise en œuvre du régime de divulgation.

C’est aussi en raison de l’importance de cette confiance que le régime prévoit un choix pour le divulgateur membre du personnel de l’organisme public concerné : il peut faire sa divulgation soit au Protecteur du citoyen, soit au responsable de suivi des divulgations de son organisme.

Venons-en maintenant à l’option que privilégie le Protecteur du citoyen, soit, par analogie, le fonctionnement retenu dans la Loi sur la divulgation d’actes répréhensibles pour le réseau de la petite enfance.

Comme le législateur a jugé que les instances assujetties – soit les milieux de garde –  étaient de taille trop modeste pour avoir un responsable interne de suivi des divulgations, la formule est différente : en cas de divulgation concernant ce réseau, toute personne (membre du personnel, parent, citoyen, fournisseur) peut s’adresser au Protecteur du citoyen ou au ministre de la Famille.

Cette option respecte le régime général de protection des lanceurs d’alerte en faisant cohabiter, de manière claire, deux recours simples et cohérents, tout en laissant un choix aux divulgateurs. Elle pourrait être appliquée par analogie au MAMOT et aux organismes municipaux, moyennant les changements législatifs qui sont identifiés dans notre mémoire.

Justifiant sa position, le MAMOT a fait valoir que les amendements actuellement proposés résultaient de deux préoccupations :

  • Sa volonté de connaître les problèmes qui touchent le secteur municipal; et,
  • Le maintien de son expertise sur le secteur.

Le Protecteur du citoyen est à même de comprendre ces motifs. Avec le mécanisme que nous proposons, le MAMOT ne demeurerait toutefois pas dans l’ignorance des sujets d’intérêt dans le milieu municipal, même dans les cas où la divulgation serait adressée au Protecteur du citoyen. D’une part, lorsqu’il l’estime pertinent, le Protecteur du citoyen pourrait informer le ministre des divulgations reçues. D’autre part, le Protecteur du citoyen réfère déjà à d’autres interlocuteurs les divulgations reçues qui ne relèvent pas de son mandat ou qui ne présentent pas un niveau de gravité suffisant, toujours avec le consentement du divulgateur. Et la Loi sur la divulgation d’actes répréhensibles permet déjà de convenir d’ententes pour faciliter ces « passerelles ».

Par ailleurs, aucune disposition n’est prévue dans les amendements proposés relativement aux plaintes en matière de représailles. Si nos recommandations sont suivies, de telles dispositions devraient être incluses dans les ajouts à la Loi sur le MAMOT comme c’est le cas dans la Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance.

Le dernier élément que je souhaite porter à votre attention concerne une disposition du projet de loi n° 155 qui fait bénéficier, par renvoi à la Loi sur le Protecteur du citoyen, le ministre des Affaires municipales des mêmes pouvoirs et immunités que le Protecteur du citoyen.

Comme vous le savez, l’indépendance du Protecteur du citoyen est au cœur de son travail. Il en est ainsi pour sa relation au pouvoir exécutif auquel il n’appartient pas et sur les actions duquel il enquête. Cela étant, l’amendement proposé apparaît donc comme une incohérence législative au regard de la séparation des pouvoirs. L’attribution au MAMOT de pouvoirs et d’immunités qui pourraient être nécessaires pour mener à bien l’exercice des vérifications et des enquêtes relatives aux divulgations d’actes répréhensibles ne peut se faire que par des modifications à sa propre loi constitutive.

En somme, je demande essentiellement que l’assujettissement du monde municipal à la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics se réalise dans le respect des principes qui ont guidé le législateur lors de son adoption, soit la volonté d’assurer la protection et le soutien aux lanceurs d’alerte :

  • en définissant un recours et un processus de traitement des divulgations simples, clairs et cohérents; et
  • en offrant aux divulgateurs le choix de s’adresser à l’instance en laquelle ils ont confiance, dont l’une offre les garanties d’indépendance et d’impartialité.

Pour conclure, soulignons qu’une compétence partagée entre le Protecteur du citoyen et le MAMOT doit être envisagée positivement, comme un rempart d’intégrité additionnel, et non comme un risque d’empiétement ou de confusion.

Je vous remercie de votre attention.