February 9, 2016

Speech at the parliamentary committee concerning Bill 70

Corps

(The following is the original speech written and delivered in French.)

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Mesdames, Messieurs les membres de la Commission,

Je concentrerai ma présentation sur l’enjeu qui, dans notre examen du projet de loi n° 70, a retenu le plus notre attention, soit les conditions et modalités de mise en œuvre du nouveau Programme objectif emploi.

Avant de vous en faire part, je tiens à saluer la modification qu’introduit le projet de loi (articles 26 et 33) concernant les héritages reçus par versements pour les prestataires de la solidarité sociale. Cette modification donne suite à une recommandation du Protecteur du citoyen et corrigera une iniquité entre bénéficiaires. Seuls ceux qui recevaient en un seul montant leur héritage pouvaient, jusqu’à concurrence du montant prévu, faire exclure du calcul de leur prestation le capital ainsi reçu. On comprend que les parents qui, par testament, prévoient des versements successifs pour leur enfant, qui présente des contraintes sévères à l’emploi, le font pour sa protection et son bien-être.

Bien que le Protecteur du citoyen ne soit en général pas favorable au droit rétroactif, je recommande que cet assouplissement des règles soit appliqué à toutes les personnes concernées rétroactivement au 26 juillet 2012, date de ma recommandation initiale (R-14) et que les intérêts sur les sommes reçues fassent partie du montant exclu de la prestation (R-15). Je souligne que les décisions du Tribunal administratif du Québec ont toutes, depuis 2012, systématiquement renversé celles du Ministère. Moins de 200 prestataires seraient visés par la rétroactivité.

Le Programme objectif emploi

La deuxième partie du projet de loi vise l’intégration en emploi des personnes qui participeraient à ce nouveau programme. Celles-ci sont des nouveaux demandeurs d’aide sociale, qui n’ont pas de contraintes à l’emploi, dont près de 60 % auraient 29 ans ou moins et 38 % viendraient d’une famille qui reçoit des prestations. Convenons d’emblée que cet objectif d’intégration en emploi est louable, et qu’il est important d’assurer la plus grande inclusion et la participation sociale de ces citoyens.

Ce Programme serait, cela étant, mis en œuvre dans un contexte économique et social que l’on ne peut dissocier des réalités des personnes qu’il vise à aider. J’insiste sur le pluriel – les réalités – car le profil des personnes visées n’est pas monolithique et plusieurs éléments qui fondent ces réalités ne sont pas d’emblée connus. Cela appelle, en conséquence, beaucoup de prudence avant de tirer des conclusions et la plus grande précaution dans la mise en place d’un tel programme. Nous avons analysé le projet de loi en portant une considération très attentive à certaines de ses modalités, en cherchant à comprendre leur fondement et en nous plaçant dans le contexte concret de leur mise en œuvre.

Je partage avec vous les résultats de notre analyse, lesquels m’amèneront à vous formuler des recommandations d’amendements au projet de loi n° 70.

L’aptitude à l’emploi

Le projet de loi est muet quant aux critères d’évaluation de l’absence de contraintes à l’emploi. Il ne suffit pas de constater qu’une personne ne présente pas de condition médicale reconnue, qu’elle n’est pas en thérapie pour guérir d’une dépendance ou qu’elle n’est pas monoparentale, par exemple, pour conclure qu’elle n’a pas de contraintes à l’emploi. D’autres facteurs peuvent influencer l’aptitude d’une personne à intégrer le marché du travail. Des contraintes sévères non reconnues – ou des contraintes qui sans être sévères nécessitent d’être prises en compte – une faible scolarité, un vécu difficile ou des comportements inadaptés au monde du travail, sont autant de facteurs qui peuvent empêcher une personne d’y accéder. Tous ces facteurs devront pouvoir être pris en compte par les agents d’emploi. Je souligne l’importance du règlement d’application, lequel devra être clair quant aux balises entourant la détermination des contraintes à l’emploi, tout en permettant aux agents d’emploi de faire preuve de souplesse dans l’appréciation de l’aptitude au travail, pour tenir compte des situations particulières.

L’emploi convenable

Le projet de loi énonce que le participant pourra être tenu d’accepter « tout emploi convenable ». Cependant, il ne définit pas cette notion d’emploi convenable qui guidera les importantes décisions dans ce contexte des agents d’emploi. Il existe des exigences minimales relatives aux normes du travail, à la santé et à la sécurité, que doit respecter tout emploi. D’autres lois, pour leurs finalités propres, définissent ce qu’est un emploi convenable.

Cette définition est d’autant plus importante qu’il s’agira d’un élément clé du plan d’intégration en emploi de certains participants.

Par ailleurs, les participants pourraient devoir accepter des emplois même si cela implique pour eux un déménagement. Le cas échéant, les impacts familiaux, sociaux et financiers d’un tel déménagement seront-ils évalués ? Il n’est pas anodin pour une personne, déjà fragilisée financièrement, de devoir quitter son milieu et de perdre le soutien de son entourage ou de devoir prendre dans ce contexte des arrangements familiaux, par exemple, en cas de garde partagée d’enfants.

En fonction du contexte que je viens de décrire, je vous recommande :

R-1 Que la notion d’emploi convenable soit définie dans la Loi.

R-2 Que cette définition énonce les exigences relatives aux normes du travail ainsi qu’à la santé et à la sécurité qu’un tel emploi devra respecter.

R-3 Que l’emploi convenable tienne compte du profil d’employabilité de la personne, notamment sa formation, ses expériences de travail, ses champs d’intérêt et ses capacités physiques ainsi que des répercussions d’un déménagement sur elle et sur sa famille, le cas échéant.

Le manquement à un engagement

Le défaut de respecter les engagements du plan d’intégration entraînera des pénalités financières importantes. Pénalités – dois-je le souligner – qui viendront diminuer un revenu déjà sous le seuil de la pauvreté. Qu’arrivera-t-il advenant le renvoi par son employeur d’un participant, en dépit de la bonne volonté de ce dernier ? Il est crucial de clarifier les circonstances qui seront assimilées à un manquement au respect des engagements du plan d’intégration, afin de prévenir que le participant soit injustement sanctionné.

En fait, le participant devrait avoir une obligation de moyens et non de résultat quant au respect des engagements de son plan d’intégration en emploi.   De l’avis du Protecteur du citoyen, les pénalités financières non seulement ne devraient pas être appliquées au-delà de ces exigences, mais devraient viser les seules situations de mauvaise foi.

C’est pourquoi je recommande :

R-4 Que la notion de manquement à un engagement prévu au plan d’intégration en emploi soit définie dans la Loi.

R-5 Que cette définition soit fondée sur une obligation de moyens du participant et non de résultat, c’est-à-dire de fournir les efforts raisonnables, compte tenu de sa situation, pour respecter les engagements prévus à son plan d’intégration en emploi.

Les recours

Je constate, et cela me préoccupe, que le seul recours que prévoit le projet de loi pour contester un plan d’intégration en emploi soit la reconsidération, qui correspond à un réexamen administratif de la part du Ministère. On ne pourrait en appeler de ces décisions devant le Tribunal administratif du Québec.

À défaut de pouvoir contester en révision les conditions de son plan d’intégration, un participant pourra demander la révision de la réduction du montant de ses prestations, imposée pour sanctionner un manquement à l’une de ses obligations. Le cas échéant, la révision devra s’attarder aux motifs ayant mené à la sanction, c’est-à-dire au manquement lui-même. Dans ces conditions, pourquoi ne pas prévoir dans la Loi que le manquement soit révisable ?

C’est pourquoi je recommande :

R-6 Que l’article 83.10 de la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles, introduit par l’article 28 du projet de loi, soit modifié afin que la reconnaissance d’un manquement fasse l’objet d’une décision du ministre.

R-7 Que cette décision soit révisable au même titre que la réduction du montant de la prestation.

La prévention du dénuement total des participants

Dans l’attente de la décision, le participant devra vivre avec très peu de moyens (aussi peu que 311 $ par mois, selon certains scénarios). Pourquoi interdire aux participants l’accès au pouvoir discrétionnaire du ministre ? À tout le moins, pour parer au risque que ces personnes vivent dans des conditions de grande précarité pendant plusieurs semaines, voire quelques mois, il y a lieu de s’assurer que les demandes de révision soient traitées en priorité.

À ces fins, je recommande :

R-8 Que les participants au Programme objectif emploi aient accès au pouvoir discrétionnaire du ministre, prévu à l’article 49 de la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles, de rétablir leurs prestations en cas de risque de dénuement total.

R-9 Qu’à défaut, la Loi contienne une disposition prévoyant la suspension de la sanction dès que sa révision est demandée, et ce, tant que la décision en révision n’est pas rendue, et que cette sanction n’ait pas d’effet rétroactif.

L’intégration durable en emploi

Pour qu’elle ait un effet positif sur l’intégration en emploi des nouveaux demandeurs d’aide sociale, une approche obligatoire comme celle que propose le projet de loi doit offrir un accompagnement réellement adapté au profil de chaque participant. L’objectif doit être l’intégration durable en emploi et non un retour rapide et à n’importe quel prix sur le marché du travail.

Comme le rappelle le Comité consultatif de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, le marché de l’emploi s’est profondément modifié au cours des dernières décennies. Les postes de grande qualité ont connu une hausse importante, au détriment de ceux qui n’exigent que peu de qualifications professionnelles. Tout porte à croire que cette tendance se maintiendra au cours des prochaines années. Seulement 9,2 % des nouveaux emplois prévus au Québec d’ici la prochaine décennie ne comporteront que des exigences minimales à l’embauche. Or, le tiers des nouveaux ménages admis à l’aide sociale au cours des dix dernières années l’ont été en raison de la perte de leur emploi, soit sans avoir droit aux prestations d’assurance emploi, soit après épuisement de celles-ci, ce qui traduit le caractère précaire des emplois occupés. Il importe de se rappeler ici qu’un peu plus de la moitié des prestataires de l’aide sociale n’ont aucun diplôme.

Cela mène à conclure à l’importance pour le succès du Programme objectif emploi, que l’évaluation des besoins de chaque participant relativement à sa capacité à intégrer le marché de l’emploi soit adéquate et que les mesures et services d’emploi requis soient disponibles.

C’est pourquoi je recommande :

R-10 Que le Ministère s’assure que les budgets alloués aux mesures et services offerts par le Programme objectif emploi soient suffisants pour répondre aux besoins diversifiés de la clientèle du Programme.

La mesure de l’efficacité du Programme

Pour vérifier l’atteinte des objectifs du Programme, l’évaluation ne doit pas se limiter au court terme et le Ministère devrait s’engager à rendre compte des résultats.

J’en fais la recommandation (R-11), assortie de l’obligation de reddition de compte au Gouvernement et à l’Assemblée nationale (R-12 et R-13).

En conclusion

Ce projet de loi comporte beaucoup d’inconnues et une certitude : l’éventuelle Loi autoriserait le Ministère à exercer des sanctions qui peuvent entraîner le dénuement total de personnes vulnérables. De surcroît, les modalités d’application les plus essentielles, et aux impacts les plus déterminants, seront prévues par règlement.

Le respect des recommandations du Protecteur du citoyen dans son mémoire à la Commission est essentiel à son adhésion au principe du caractère obligatoire de la participation au Programme objectif emploi. Ne pas en tenir compte rendrait l’imposition de sanctions en cas de défaut inacceptable à mes yeux. C’est pourquoi, dans ce contexte, j’invite le Législateur à agir avec la plus grande précaution.