Universalité et diversité de l'institution de l'ombudsman | Protecteur du Citoyen
28 mai 2007

Universalité et diversité de l'institution de l'ombudsman

Corps

Universalité et diversité de l'institution de l'ombudsman

Notes pour l'allocution d'ouverture
de la Conférence biennale du
Forum canadien des ombudsmans

Madame Raymonde Saint-Germain
Protectrice du citoyen

(La Protectrice du citoyen s'est inspirée de ce texte en y ajoutant
des éléments basés sur son expérience de la dernière année)

Hôtel Holiday Inn - Palais des congrès, Montréal
Le lundi 28 mai 2007

Introduction

C’est avec plaisir que j’ai accepté l’invitation du président du Forum, mon collègue Bernard Richard, du Nouveau-Brunswick, à prendre la parole à cette Conférence biennale du Forum canadien des ombudsmans. Le Forum, c'est une occasion privilégiée d’échange sur des sujets de préoccupation et d'intérêt communs. Nous accomplissons tous, chaque jour, un travail qui a comme assise l'intercession entre des personnes et des organisations. La charge d’ombudsman demande une bonne capacité d’écoute, une grande rigueur et beaucoup d’ouverture.

Vous êtes donc, normalement, tôt le matin et un lundi de surcroît, un public rêvé. J'essaierai de ne pas en abuser.

Solutions uniques aux problèmes universels. Voilà un thème qui, selon l'angle que l'on choisit, peut opposer ou associer. Je choisis l'association. Des aspects sont universels dans les situations que traitent les ombudsmans; d’un autre côté, les solutions que nous y apportons sont uniques, parce qu'adaptées à notre réalité respective.

Bien que nous intervenions à des niveaux et avec des moyens qui diffèrent, une finalité commune nous unit. Nous partageons en effet la même volonté d’assurer le respect des droits des personnes qui en appellent à nous et de répondre à leur attente légitime de recevoir des services de qualité.

Le Protecteur du citoyen du Québec aura quarante ans bientôt. Le législateur québécois lui a conféré il y a un an une nouvelle et importante compétence à l’égard du réseau québécois de la santé et des services sociaux. L'invitation du Forum m'a amenée à revenir sur ma première année d'exercice de cette fonction, une fonction où service et conseil s'entremêlent, où compassion et rigueur doivent faire équilibre.

Le thème qu'a choisi le Forum cette année peut sembler à première vue théorique. La réflexion qu’il m’a inspirée est toutefois basée non seulement sur ma propre expérience et mes constats de la dernière année, mais aussi sur ceux de l’institution que je dirige, donc aussi de mes délégués – au demeurant une équipe remarquable – et de mes prédécesseurs.

Rétrospectivement, l’institution de l’ombudsman du Québec, incarnée par le Protecteur du citoyen, a été et demeure la construction de l’expérience des titulaires successifs et de son personnel. Cela ne saurait étonner puisque cette fonction a pour vocation de soutenir la démocratie, qui, elle-même est toujours en construction.

J'ai donc pris le relais en avril 2006 et je compte le mener le plus loin possible, en exerçant pleinement la compétence de l'institution.

Partie I – L’évolution du Protecteur du citoyen : l’illustration d’un ombudsman législatif

Comme les autres provinces canadiennes, le Québec s'est inspiré, dans ses grandes lignes, de l'institution de l'ombudsman néo-zélandais (créé en 1962); il agit dans le contexte constitutionnel du parlementarisme britannique et du droit public de common law1. Au Québec, comme dans les huit autres provinces qui ont créé un ombudsman parlementaire, l’efficacité du Protecteur repose sur son pouvoir de persuasion et sa force morale, ainsi que sur la souplesse de son action. En cela, nous sommes sur une base comparable d'impératifs de succès.

De 1968 jusqu’en 2006, la compétence du Protecteur du citoyen visait essentiellement les ministères et les organismes du gouvernement du Québec. Le critère principal d’assujettissement était et demeure la nomination du personnel de l’organisme public – ce qui inclut les ministères – en vertu de la Loi sur la fonction publique2. Ce critère doit évoluer avec l'adaptation des services publics, pour être lié de plus en plus à celui des fonds publics consentis à la dispensation d'un service. Les administrations décentralisées comme les institutions scolaires, les municipalités ou les hôpitaux n’entraient pas dans son champ de compétence, n’étant pas gérées directement par des ministères. Les universités en sont exclues également.

Cependant, depuis le 1er avril 2006, le Protecteur du citoyen a compétence sur le réseau québécois de la santé et des services sociaux. Avec le nouveau mandat que vient de lui confier le législateur3, l'exercice de la fonction d’ombudsman revêt dorénavant au Québec une dualité qui repose, en parallèle, sur une loi constitutive d’ombudsman classique, agissant pour l'ensemble des citoyens et sur une loi particulière pour les usagers des services de santé et des services sociaux. Ces usagers bénéficient d’un régime juridique de droits spécifiques.

En plus de l’indépendance rattachée au Protecteur du citoyen, l’un des effets de la prise en charge des activités de l'ex-Protecteur des usagers a été d’enrichir l’institution de ce qu’on peut appeler la force de l’intersectorialité. Le renforcement de son expérience et de ses façons de faire par la jonction des missions est au bénéfice des citoyens et fournit un éclairage amélioré aux parlementaires.

L’évolution du Protecteur du citoyen est étroitement liée à la transformation de son action depuis son origine. L’exercice de la fonction, d’abord axé sur les interventions ou enquêtes à caractère individuel, s’est porté de plus en plus sur des interventions à caractère collectif et à caractère systémique. Ces trois types d’intervention sont certes prévus dans la Loi sur le Protecteur du citoyen. Cependant, ce qui est significatif, c’est l’importance prise par les interventions à caractère systémique, sous la forme notamment de la veille parlementaire qui comprend l’étude des projets de loi, de projets de règlements et les consultations publiques4.

À l’occasion d’une intervention auprès d’un ministre ou de l’Assemblée nationale, cette activité permet de mettre de l’avant certaines propositions de modifications susceptibles d’améliorer le projet et d’éviter des préjudices aux citoyens, dans l’optique des valeurs défendues par le Protecteur du citoyen : justice, équité, raisonnabilité et transparence. Par ailleurs, l’approche systémique des problèmes donne une dimension préventive aux interventions et concrétise l'exercice de la mission de vigilance sur l’activité gouvernementale et administrative5.

La pratique de l’institution révèle dorénavant trois facettes complémentaires dans l’exécution de sa mission d’ombudsman parlementaire. Le Protecteur intervient pour faire corriger des cas de maladministration, il défend les droits du citoyen et il prévient les situations préjudiciables.

La première facette est à l’origine de l’institution, la deuxième s’est imposée dans la pratique, la troisième crée de nouveaux défis en faisant passer l’ombudsman du rôle de critique à celui d’acteur, sinon direct, du moins significatif et influent.

Partie II – L’universalité au sein des ombudsmans

Les principes de base et les valeurs qui sous-tendent notre fonction et encadrent son exercice

Ces principes et valeurs, a priori, constituent la première universalité de l’institution. Ils vous sont bien connus : ce sont l’indépendance, l’impartialité, l’équité, la confidentialité et l’accessibilité qui, ensemble, assurent la crédibilité de chaque fonction d’ombudsman. Ces principes et valeurs fondateurs ont la particularité de se renforcer les uns les autres et de conditionner notre efficacité. Voilà pourquoi les conditions d’exercice de la fonction sont déterminantes de son impact. Les garanties formelles relatives au statut de l’ombudsman sont à la base de son indépendance et en soutiennent la capacité d’intervention. Ces garanties sont essentielles à la pleine exécution de sa mission.

Tous les ombudsmans n'oeuvrent pas dans des conditions optimales, ne serait-ce qu’en raison des différences quant au statut et à l’indépendance de la personne occupant la fonction.

Il demeure toutefois que les principes et valeurs incarnés par le modèle classique de l’ombudsman législatif représentent un idéal susceptible d’inspirer et de guider l'action de l’ensemble des ombudsmans.

L’ombudsman exerce une autorité morale, il représente une magistrature de persuasion. Il doit agir, en dépassant la légalité stricte et en recourant à la raisonnabilité, au-delà de la norme. De fait, ses interventions peuvent être fondées tant sur le droit que sur l’équité. Raisonnabilité et équité se conjuguent alors pour dépasser la stricte légalité de manière à ce que la norme ne devienne pas un obstacle à la réalisation de la finalité d’une règle et des valeurs en cause. Cette évolution centre également l’évaluation des actes contestés sur leurs conséquences sur les personnes, compte tenu des valeurs que doit respecter l’administration publique.

Un autre élément de l'universalité est l’application concrète des principes et valeurs de base, à travers les motifs d’intervention de l’ombudsman. Je n'aborderai pas en détail l’ensemble des objets de plainte, leur nature, les motifs d’intervention et les dysfonctionnements bureaucratiques. Je veux toutefois mettre en évidence que parmi les difficultés rencontrées et les motifs d’intervention, on retrouve les notions familières d’abus de pouvoir, de délais injustifiés, d’absence de motivation d’une décision, d’erreur de fait, de décision déraisonnable ou injuste. Les motifs d’intervention sont nombreux; leur énonciation varie souvent en fonction de la loi constitutive de l’organisme sous compétence.

À cet égard, la Loi sur le Protecteur du citoyen pose en termes très larges sa compétence générale, ce qui accroîtra sa marge de manoeuvre. Le Protecteur intervient chaque fois qu’il a des motifs raisonnables de croire qu’une personne a été lésée ou peut vraisemblablement l’être par l’acte ou l’omission d’un organisme public (article 13). La loi énumère cependant aussi (article 26.1), les motifs de manquement pour lesquels le Protecteur peut aviser le dirigeant d’un tel organisme public. Ainsi, le Protecteur peut invoquer que cet organisme public ne s'est pas conformé à la loi, qu’il a agi de façon déraisonnable, injuste, abusive ou d'une manière discriminatoire, qu’il a manqué à son devoir ou fait preuve d'inconduite ou de négligence, qu’il a commis une erreur de droit ou de fait, ou encore que, dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, il a agi dans un but injuste, en se fondant sur des motifs qui ne sont pas pertinents ou en n'en motivant pas l'exercice lorsqu'il devait le faire6. Beaucoup d’entre vous reconnaîtrez votre action dans ces motifs d’intervention.

L’ombudsman national britannique fonde sa compétence sur une seule notion, celle de maladministration. Le Médiateur européen utilise pour sa part l’expression mauvaise administration. Sans aborder la question de savoir si l’attribution de la compétence sous ce seul vocable ou concept entraîne plus de difficultés qu’une énumération de motifs, limitative ou non, il importe d'être vigilants parce que les motifs d’intervention ne sont pas des concepts étroits et que les manifestations de maladministration, les manquements, les causes d’injustice ou les abus, sont multiformes.

La notion de lésion (ou celle de préjudice), qui est le fondement même de l’action du Protecteur du citoyen, doit être interprétée pour donner effet à l’intention claire du législateur de prévoir le redressement des griefs qui ne sont pas reconnus par la loi et qu’elle comprend toute forme de préjudice portant atteinte aux intérêts d’une personne, peu importe qu’un droit prévu par la loi soit ou non en cause7.

D'autres instruments peuvent éclairer notre action. Au Québec, par exemple, depuis 1998, les valeurs énoncées dans la Loi sur l’administration publique8 sont un phare pour la protection du citoyen. Cette loi affirme la priorité accordée par l’Administration gouvernementale, dans l’élaboration et l’application des règles d’administration publique, à la qualité des services aux citoyens. Elle instaure aussi un cadre de gestion axé sur les résultats et sur le respect du principe de la transparence. En vertu de cette loi, les ministères et organismes qui fournissent directement des services aux citoyens doivent rendre publique une déclaration contenant leurs objectifs quant au niveau des services offerts et à la qualité de ces services. Cette Déclaration de services aux citoyens doit porter notamment sur la diligence avec laquelle les services devraient être rendus et fournir une information claire quant à leur nature et leur accessibilité. Comme vous vous en doutez, ces déclarations de services aux citoyens, qui sont cependant d’inégale portée, constituent un élément que nous invoquons fréquemment en ce qui concerne la qualité des services.

Partie III – La reconnaissance de la diversité

Je vous ai entretenu de certaines dimensions de l’universalité chez les ombudsmans. Cependant, les caractéristiques de cette universalité ne peuvent occulter les aspects importants de la diversité dans l’exercice de la fonction. En effet, dès que l’on cherche à décrire les questions à traiter, le contexte de la mission, la nature des relations mises en cause dans telle affaire, celle des services ou actes examinés, les caractéristiques du demandeur individuel ou du groupe qui sollicite les services de l’ombudsman, on voit rapidement poindre tant la diversité que ce qui est unique à la fonction. Cette diversité ou cette unicité peuvent découler de l’identité du demandeur, de la question à traiter, de la problématique à définir, du contexte institutionnel de l’entité sous compétence, de la manière d’intervenir de l’ombudsman ou encore de l’objet même de l’intervention.

À l’époque où les ombudsmans ont commencé à se multiplier, il y a trente ans, un auteur a d’ailleurs fait observer que la diversité est inscrite dans l’implantation de l’institution : la vogue du système de l'Ombudsman s'explique par une volonté d'améliorer la protection des droits du citoyen face à un accroissement constant et généralisé de l'interventionnisme étatique. Mais cette volonté s'exprime de manière différente selon les pays9.

Il faut donc, malgré l’universalité apparente des questions à traiter et des valeurs de l’institution, tenir compte du milieu dans lequel l’ombudsman est appelé à œuvrer. Cette exigence découle de la diversité des contextes politiques, économiques, sociaux, juridiques, organisationnels et culturels. Le degré de maturité de l’État de droit dans chaque milieu, la culture politique et administrative, le degré de modernisation de l’État et de l’administration publique sont déterminants. La nature et le fonctionnement du système judiciaire en place sont également des facteurs qui affecteront le statut d’un ombudsman, son action, son influence.

Par ailleurs, dans de nombreux gouvernements, comme c’est le cas au Québec, la modernisation et l’évolution de l’État et de l’appareil administratif ont été accompagnées d’une complexification grandissante de la gestion et des interventions. Les appareils publics sont constitués de nombreux organismes et entités exerçant des compétences variées, souvent distinctes et spécialisées, se chevauchant parfois. L’expérience au Québec montre l’émergence de complémentarités entre différents acteurs publics. Ainsi, la protection des droits de la personne ne relève, à elle seule d’aucun organisme ou tribunal en toute exclusivité10.

Quant à la surveillance de la maladministration ou de la mauvaise administration, elle relève, sous des angles distincts mais complémentaires, de l’ombudsman et du Vérificateur général, auxquels s'ajoutent le contrôle parlementaire et même le contrôle judiciaire.

Les interventions de ces entités conservent leur caractère propre, signe de leur diversité, mais portent souvent sur des questions ou des manifestations communes, quoique par des méthodes et des procédés particuliers. L’ombudsman doit alors veiller à exercer pleinement sa compétence, tout en tenant compte de celle des autres acteurs, avec lesquels il peut parfois harmoniser son action.

Situer les divers types d’ombudsman dans leur contexte conduit à souligner les différences notables entre eux, tant en ce qui concerne leur statut, leur juridiction, leurs pouvoirs que leur mode de fonctionnement. À partir du profil des institutions membres du Forum canadien des ombudsmans, on en distingue deux modèles : l'ombudsman législatif (ou classique) et l'ombudsman administratif (certains l’appellent organisationnel)11.

La diversité résulte aussi de la spécificité des questions à traiter, de même que des caractéristiques ou de l’identité des personnes à servir. Cette dimension peut être liée à la nature du cadre juridique applicable, certains ombudsmans mettant en œuvre des lois créant des droits au profit de catégories de personnes particulières, comme les enfants ou les usagers de services de santé. L’ombudsman devient ici un recours au sens juridique du terme, même s’il ne rend pas de décision au sens habituel du mot. Les types et les modes d’intervention sont alors liés à la nature des questions à traiter, aux caractéristiques des personnes, au cadre juridique établissant la compétence, ainsi qu’aux redressements possibles. La spécificité des clientèles et leurs attentes différentes peuvent distinguer les types d’ombudsmans; elles illustrent également la nécessité d’adapter la compréhension du rôle de l’ombudsman et son action à sa clientèle propre.

C’est d’ailleurs l’un de mes principaux constats depuis mon entrée en fonction comme Protecteur du citoyen du Québec : d'ombudsman généraliste, la fonction évolue et a encore un potentiel d'évolution vers l'ombudsman multidisciplinaire. Le Protecteur du citoyen joue le rôle de plusieurs ombudsmans à la fois. Étant donné son champ de compétence, il est autant le Protecteur des accidentés du travail et de la route que celui des victimes d’actes criminels ou d’erreurs judiciaires. Avec l’élargissement de son mandat, il est aussi le Protecteur des usagers du réseau de la santé et des services sociaux, y compris dans leurs relations avec les centres jeunesse ou les centres de réadaptation. Il est de plus l’ombudsman des services correctionnels ou le Protecteur des personnes incarcérées, s’assurant du respect des droits qui leur sont maintenus pendant leur détention. Il est encore le Protecteur des citoyens demandant l’émission d’un permis ou d’une autorisation de tout ministère ou organisme gouvernemental, ainsi que celui des prestataires de l’aide sociale, et de bien d’autres personnes encore.

Conclusion

Malgré la diversité et l'unicité de la fonction d'ombudsman, il me semble qu’il nous faille revenir à cette caractéristique principale et essentielle de l’institution, pour chaque titulaire de la fonction, quel qu’il soit, à savoir l’indépendance.

L’indépendance constitue le principe fondamental sur lequel sont bâties les lois canadiennes créant l’institution d’ombudsman. Tous les ombudsmans législatifs, qu’on les qualifie de classiques ou de traditionnels, en sont à juste titre jaloux. Les ombudsmans oeuvrant à l’intérieur d’une organisation, d’une administration, d’une entreprise, qu’elle soit privée ou publique, ne peuvent certes bénéficier d’un statut garanti par une loi du Parlement, et ainsi revendiquer cette indépendance avec des assises juridiques aussi fortes. Cependant, vous pouvez, en présentant certaines caractéristiques minimales, exercer leur fonction d’une manière vraiment légitime, qui donne d’emblée confiance en ce recours.

En effet, malgré les différences de statut juridique et le milieu dans lequel nous exerçons, que nous soyons ombudsmans législatifs ou que nous agissions à l’intérieur d’une organisation, nous devons considérer notre rôle d’une manière similaire. Howard Gadlin l'explique d'une manière que j'aimerais partager avec vous  :

All ombudsmen give voice to people who might otherwise be disadvantaged in their dealings with the management and bureaucracy of the institution within wich the ombudsman functions. In the state, the ombudsman serves citizens; in corporations, employees; in the academic world, students, staff, and faculty; in newspapers, the readers; in health care, the patients; in prisons, the inmates.12.

On peut affirmer que l’indépendance de l’ombudsman législatif lui accorde une légitimité difficilement contestable. Cependant, pour un ombudsman exerçant ses fonctions à l’intérieur d’une entreprise privée ou d’une administration publique, cette légitimité, qui ne repose habituellement pas sur un statut juridique aussi solide, doit être acquise, parfois même revendiquée, et surtout constamment démontrée avec vigueur et courage. C'est là, pour chacun d'entre nous, notre premier et plus grand défi.

Je vous souhaite un excellent Forum.

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Notes

  1. Comme le modèle néo-zélandais, le Protecteur du citoyen se démarque significativement des origines suédoises de la fonction. [retour au texte]
  2. L’article 14 de la Loi sur le Protecteur du citoyen énonce : « Est un organisme public aux fins de la présente loi : 1° un ministère; 2° tout organisme, à l'exception du Conseil exécutif et du Conseil du trésor, dont le personnel est nommé suivant la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1) »; voir aussi l’article 15, qui assimile certaines personnes ou organismes à un organisme public, et l’article 16, qui prévoit que l’organisme ou la personne qui exerce par délégation les fonctions d’un organisme sous compétence est assimilé à ce dernier aux fins de la loi. [retour au texte]
  3. Par l’adoption du projet de loi no 83, Loi modifiant la Loi sur la santé et les services sociaux et d’autres dispositions législatives, L.Q. 2005, c. 32; voir les articles 249 à 268 modifiant la Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux, ainsi que les articles 269 à 286, modifiant la Loi sur le Protecteur du citoyen, et les articles 328 à 338, dispositions transitoires et finales touchant le Protecteur du citoyen et les deux lois qu’il a charge d’appliquer; les articles 249 à 286 sont entrés en vigueur le 1er avril 2006 par l’effet du sous alinéa 4o de l’article 341 du chapitre 32. [retour au texte]
  4. Voir : Protecteur du citoyen, Rapport annuel 2005-2006, pp. 55-67. [retour au texte]
  5. Ce souci de la prévention a débouché plus particulièrement, en 2002, sur la distribution aux ministères et organismes, d’un guide sur la gestion des plaintes dans les organisations gouvernementales. Protecteur du citoyen, Un bureau des plaintes légitime et crédibleLe traitement des plaintes dans les organisations gouvernementales, 2001. [retour au texte]
  6. Loi sur le Protecteur du citoyen, L.R.Q., chapitre P-32; il est intéressant par ailleurs de constater que les rapports annuels des ombudsmans suivants recensent des motifs de plainte analogues. Ainsi, pour le Médiateur européen, on retrouve notamment en 2006, sous les types d’actes de mauvaise administration alléguée, les motifs suivants : manquements aux obligationserreur de droit, négligence, discrimination, retard évitable, vices de procédure, injustice, abus de pouvoir, absence de transparence, y compris refus d’information. En Ontario les types courants de plainte ayant fait l’objet d’une enquête par l’Ombudsman en 2005-2006 sont les suivants : interprétation fausse ou déraisonnable de critères, normes, lignes directrices, règlements, lois, renseignements ou preuvesdélai injustifiépréavis insuffisant ou inadéquatmanque de communication adéquate ou appropriée avec une plaignante ou un plaignantmanque d’un organisme gouvernemental à l’observation de ses propres procédures, politiques et lignes directrices, ou application incohérente de ces dernièresraisons insuffisantes ou absence de raisons pour justifier une décision, manquement aux obligations de tenir adéquatement des dossiersrefus d’un serviceeffets néfastes ou conséquences discriminatoires d’une décision ou d’une politique sur un individu ou sur un groupe et manque de contrôle ou de gestion adéquate ou appropriée d’un service relevant de l’organisme gouvernemental. Rapport annuel de l’Ombudsman de l’Ontario. [retour au texte]
  7. British Columbia Development Corporation c. Friedmann (Ombudsman), [1984] 2 R.C.S. 447, par. 65 à 67. [retour au texte]
  8. L.R.Q., chapitre A-6.01, articles 1 et 6. [retour au texte]
  9. Joël Rideau, "Le système de l'Ombudsman", Revue des droits de l'homme, numéro 3, décembre 1969. [retour au texte]
  10. La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a pour mandat premier d’assurer, par toute manière appropriée, la promotion et le respect des principes contenus dans la Charte des droits et libertés de la personne (article 71, Charte des droits et libertés de la personne). Le Protecteur du citoyen possède aussi compétence en matière de droits de la personne. Cependant, l’article 75 de la Charte prévoit qu’il doit transmettre la plainte qu’il reçoit et qui relève de la compétence d’enquête de la Commission, à moins que le plaignant ne s’y oppose. [retour au texte]
  11. L’American Bar Association en dénombre quatre : l’ombudsman législatif, l’ombudsman exécutif, l’ombudsman organisationnel et l’ombudsman militant, procureur des personnes qu’il protège (Advocate Ombuds). [retour au texte]
  12. GADLIN, Howard, The Ombudsman, What’s in a Name, (2000) 16 (1) Negotiation Journal 37. [retour au texte]