22 mai 2012

Le projet de loi n°64 - Loi favorisant l'accès à la justice en matière familiale

Corps

Monsieur le Président,

Monsieur le Ministre,

Mesdames, Messieurs membres de la Commission,

Appui à un projet de loi longtemps attendu

Puisqu’il vient, entre autres, répondre aux représentations du Protecteur du citoyen et constitue une avancée attendue et nécessaire, je salue le dépôt du projet de loi no 64. Je suis consciente des efforts de persuasion que les autorités et les responsables du dossier au ministère de la Justice ont eu à déployer auprès de divers milieux, la majorité externes au gouvernement. Leur persévérance mérite d’être soulignée.

Lorsque la loi sera en vigueur, le Québec aura rattrapé un retard et marqué un progrès au niveau de la simplification de l’accès à la justice en matière familiale.

Le problème d’accessibilité à la justice est bien réel, particulièrement en matière familiale. Année après année, le Protecteur du citoyen reçoit de nombreuses plaintes concernant notamment l’obligation de recourir systématiquement aux tribunaux pour obtenir une révision ou l’annulation d’une pension alimentaire lorsque les ex-conjoints s’entendent. Le projet de loi no 64 propose de résoudre certaines difficultés;  quelques-unes de ses dispositions méritent cependant, à mon avis, d’être précisées ou commentées.

Commentaires du Protecteur du citoyen

Je limiterai mes commentaires aux cinq aspects suivants :

  1. les pouvoirs réglementaires;
  2. les pouvoirs d’action du SARPA et la justice administrative;
  3. l’assujettissement à la compétence du Protecteur du citoyen;
  4. l’annulation de la pension alimentaire pour un enfant majeur autonome financièrement;
  5. les frais.

1. Les pouvoirs réglementaires

Certains éléments dont l’élaboration est prévue par voie réglementaire devraient plutôt être intégrés à la Loi. Il s’agit des questions relatives aux situations d’admissibilité aux services du SARPA, et des conditions devant alors être remplies (art. 2 du projet de loi), des modalités encadrant les situations où le SARPA pourrait, sans le consentement des parents, vérifier auprès des personnes, ministères et organismes l’exactitude des renseignements ou des documents fournis pour procéder à un rajustement de pension alimentaire (art. 7 du projet de loi), et enfin des cas et des modalités en vertu desquels le SARPA pourrait faire rétroagir un tel rajustement (art. 9 du projet de loi).

S’il est pertinent d’accorder notamment au SARPA le pouvoir d’obtenir des renseignements auprès de tiers au nom de l’efficacité et de la diligence que nécessitent les demandes que ce service traitera, je suis d’avis que la nature et l’impact de ces éléments à l’égard des citoyens concernés militent pour une stabilité que la loi peut mieux garantir qu’un texte réglementaire.

2. Les pouvoirs d’action du SARPA et la justice administrative

Le projet de loi accorde certains pouvoirs aux fonctionnaires qui traiteront les demandes de rajustement de pension alimentaire. À certains égards, ces pouvoirs pourraient être renforcés afin d’assurer que l’action du SARPA soit pleinement efficace. Par ailleurs, l’exercice de ceux-ci doit être balisé afin de protéger les droits des parties.

Puisque le SARPA offrira un service administratif aux citoyens, et considérant de surcroît que la Commission des services juridiques qui l’administrera n’est pas assujettie à la Loi sur la justice administrative, je suis d’avis que le SARPA devrait être assujetti aux  articles 1 à 8 de cette Loi. Un tel assujettissement assurerait le respect des principes d’équité procédurale, notamment le devoir d’agir équitablement, la présence d’une procédure souple et sans formalisme, le droit pour les citoyens de fournir des renseignements et de compléter leurs dossiers, l’obligation de traiter les demandes avec diligence et de clarté des décisions, de motiver celles qui sont défavorables et d’indiquer les recours prévus par la loi. L’assujettissement du SARPA à ces articles permettrait de mieux assurer aux citoyens un service efficace, accessible, respectueux de leurs droits.

En matière de rajustement de pensions alimentaires, les délais ont une grande importance, étant donné que la nouvelle pension ainsi fixée sera rétroactive à la date de la demande, ou même à une date antérieure ne pouvant dépasser un an (art. 9 et 38 du projet de loi). En conséquence, chaque fois qu’une pension alimentaire sera rajustée, des arrérages dus au créancier alimentaire ou un trop versé à être récupéré pour le débiteur seront automatiquement créés. Il est donc essentiel de réduire, dans la mesure du possible, les délais pour rendre une décision.

De plus, certaines mesures pourraient améliorer l’efficacité et la célérité de ce service administratif. Parmi elles, le renforcement des pouvoirs du SARPA d’exiger les informations nécessaires à l’examen d’une demande de rajustement et l’application de sanctions en cas de manquement.

Le projet de loi prévoit déjà que le SARPA pourra exiger des parents des renseignements ou des documents.

Par contre, rien n’y laisse entrevoir qu’un tiers – l’employeur du débiteur, par exemple – sera obligé de transmettre, dans un délai donné, une information requise par le SARPA, ni qu’il serait susceptible d’une sanction. À mon avis, cette obligation de fournir au SARPA des documents, sous peine de sanction en cas de manquement, devrait être ajoutée au projet de loi.

Est également prévu un pouvoir de vérification des renseignements fournis auprès de personnes, ministères ou organismes déterminés par règlement. Ce pouvoir de vérification n’est toutefois pas non plus assorti d’un délai de réponse pour la personne, le ministère ou l’organisme. De plus, aucune conséquence n’est prévue pour le contrevenant, par exemple, un employeur.

Considérant ce qui précède, je recommande :

Recommandation 1 :

Que les éléments visés par les articles 4, 7 et 9 du projet de loi no 64 soient intégrés à ce projet de loi plutôt que de permettre une habilitation réglementaire.

Recommandation 2 :

Que le chapitre I du titre I de la Loi sur la justice administrative (chapitre J-3) s’applique au service administratif de rajustement des pensions alimentaires pour enfants (SARPA).

Recommandation 3 :

Que l’article 3 du projet de loi no 64 soit modifié afin de prévoir un délai maximal pour compléter l’examen d’une demande de rajustement d’une pension alimentaire pour enfants, une fois les informations requises obtenues du SARPA.

Recommandation 4 :

Que le SARPA ait le pouvoir d’exiger à un tiers et dans un délai prescrit, des informations nécessaires à l’examen d’une demande de rajustement de pension alimentaire, et qu’une sanction pénale soit prévue en cas de non-respect de cette obligation.

J’insiste par ailleurs sur l’importance et la pertinence des moyens et des ressources à prévoir pour assurer le bon démarrage de même que l’exercice efficace de la mission du nouveau service. Au quotidien, le Protecteur du citoyen est en effet régulièrement confronté à la réalité d’organisations dont les délais de réponse aux citoyens sont déraisonnables. Ces délais sont causés, bien souvent, par un manque de personnel ou par des transitions insuffisamment préparées sur divers plans, dont celui des technologies de l’information.

3. L’assujettissement à la compétence du Protecteur du citoyen

Puisque le SARPA relèvera de la Commission des services juridiques, il ne sera pas assujetti à la compétence d’intervention du Protecteur du citoyen. En effet, le personnel de la Commission n’est pas nommé en vertu de la Loi sur la fonction publique, qui est le critère actuel d’assujettissement, sauf exception.
Le Protecteur du citoyen contribuerait pourtant à assurer la qualité de ce nouveau service administratif en ayant un droit de regard sur son fonctionnement, sa façon d'interagir avec les citoyens, ses délais à rendre ses décisions, son respect de la Loi sur la justice administrative, entre autres.

Recours non judiciaire, impartial et indépendant, qui a un rôle différent mais complémentaire aux tribunaux, le Protecteur du citoyen participe à l’amélioration des services des ministères et organismes publics, et son expertise en ce domaine serait bénéfique pour la mise en place du SARPA.

C’est pourquoi je recommande :

Recommandation 5 :

Que l’article 15 de la Loi sur le Protecteur du citoyen soit modifié afin d’y ajouter le paragraphe suivant :

« 9ole service administratif de rajustement des pensions alimentaires pour enfants visés aux chapitres I à VII de la Loi favorisant l’accès à la justice en matière familiale ».

4. L’annulation de la pension alimentaire pour un enfant majeur autonome financièrement

Dans l’affaire Droit de la famille — 10860, la Cour supérieure avait conclu que Revenu Québec pouvait, dans une circonstance bien précise, mettre un terme à son obligation de percevoir une pension alimentaire sans que les parents aient à s'adresser au Tribunal. En fait, le jugement permettait à Revenu Québec, lorsque les faits ne sont pas contestés, de cesser de percevoir une pension alimentaire quand cette pension est payable pour un enfant majeur devenu autonome financièrement.

Revenu Québec, après avoir appliqué les principes de ce jugement, a suspendu cette pratique à la fin du mois de mai 2011. Il a par la suite annoncé, en janvier 2012, qu'il n'appliquerait plus les principes de ce jugement.

Le Protecteur du citoyen, pour le bénéfice de la réflexion de la commission des institutions sur cette procédure allégée, souhaite rappeler certains avantages qu’avait la procédure mise en place par Revenu Québec pour appliquer le jugement dans cette affaire. En plus d'être gratuite, cette procédure nous semblait être appliquée avec rigueur par Revenu Québec, dont les agents veillaient à s'assurer de la validité du consentement des parties. De plus, Revenu Québec dispose de l'ensemble du dossier de perception et, partant, il est à même de déceler les possibles cas de pression indue pour que soit mis fin à l'obligation alimentaire.

Le greffier spécial qui sera appelé à traiter la procédure proposée par le ministère de la Justice ne disposera pas de cette information. Certes, il peut déférer la demande au juge « s'il estime que l'entente des parties ne préserve pas suffisamment l'intérêt des enfants ou que le consentement de celles-ci a été donné sous la contrainte » (art. 45 al. 2 du Code de procédure civile). Pour ce faire, il peut convoquer et entendre les parties. Ces possibilités demeurent toutefois théoriques lorsque le consentement de l'enfant majeur et autonome est joint aux procédures. L'homologation par les greffiers spéciaux est alors automatique.

Une procédure permettant l’annulation des obligations alimentaires en pareilles circonstances ne devrait pas exiger des parents des déboursés additionnels. Il s’agit là, à mon avis, d’un élément à considérer dans le cadre de l’actuelle analyse du projet de loi no 64.

5. Les frais

Le service de rajustement des pensions alimentaires pour enfants permettra aux citoyens de faire modifier la pension alimentaire lorsque l’exercice d’une discrétion judiciaire n’est pas requis, de manière accessible et rapide. Les frais annoncés (275 $) paraissent raisonnables eu égard à la réalité des coûts actuels d’une démarche judiciaire qui, en 2007, s’élevaient en moyenne à quelque 2 100 $.

La possibilité de récupérer sans frais, et dans certaines circonstances, une sûreté conservée par Revenu Québec constitue un progrès significatif, d’intérêt pour les ex-conjoints comme pour l’administration, afin de faciliter la perception par Revenu Québec des pensions alimentaires.

Au-delà de ces considérations précises, j’insiste en concluant sur la nécessité de garder à l’esprit l’objectif à la base de ce projet de loi, soit l’accès à la justice. J’appelle en ce sens à la préservation de l’ouverture qu’offre enfin le projet de loi no 64, afin que l’élan de déjudiciarisation qu’il matérialise ne soit pas freiné au gré de certaines exigences ou rigidités administratives, ou encore au gré de l’expression d’intérêts spécifiques.

Je vous remercie.