Le projet de loi n°46 - Loi concernant les enquêtes policières indépendantes | Protecteur du Citoyen
27 février 2012

Le projet de loi n°46 - Loi concernant les enquêtes policières indépendantes

Corps

Monsieur le Président,

Monsieur le Ministre,

Mesdames, Messieurs membres de la Commission,

Lors du dépôt du projet de loi n° 46, en faisant référence à l’éventuelle mise en place d’un Bureau civil de surveillance des enquêtes indépendantes, le ministre de la Sécurité publique déclarait : Compte tenu de la nature particulière des événements qui mènent au déclenchement des enquêtes et afin de maintenir la confiance de la population à leur égard, le Bureau agirait de manière indépendante comme les « yeux du public » et viendrait conférer une légitimité accrue au processus.

Les objectifs visés par le projet de loi sont clairs : assurer la confiance du public et accroître la crédibilité des enquêtes visant des policiers. Monsieur le Président, le Protecteur du citoyen souscrit pleinement à ces finalités.

En 2010, notre examen de la politique ministérielle en vigueur nous a amenés à constater un manque de crédibilité. Il nous est apparu nécessaire de recommander des changements majeurs au processus en place pour qu’il soit dorénavant crédible, transparent et impartial. Cela, et j’insiste sur ce point, autant dans l’intérêt de la population en général que dans celui des policiers directement impliqués dans ces incidents. Les policiers et policières font un travail exigeant, accompli dans des conditions souvent difficiles. Des incidents sont malheureusement à prévoir où l’usage de la force nécessaire, lors d’une intervention policière, entraînera des blessures ou un décès. Dans ces circonstances, les policiers et policières seraient les premiers à bénéficier d’un système d’enquête qui, dans le respect de leurs droits, suscite la confiance de la population. Un système où l’indépendance et les conclusions de telles enquêtes ne sont pas systématiquement remises en question par de nombreux intervenants. L’actualité récente nous indique que nous avons encore du chemin à parcourir pour atteindre cet objectif.

C’est pourquoi l’intention annoncée de réformer le système d’enquête sur des incidents impliquant des policiers a suscité de l’espoir. Or, l’examen du projet de loi amène à constater un immense écart entre l’intention annoncée et les dispositions du projet de loi qui, au final, introduit très peu de changements.

Monsieur le Président, il ne suffit pas de qualifier une chose pour qu’elle se transforme. En qualifiant d’« indépendantes » les enquêtes qui seront conduites, sans apporter de changements substantiels à la procédure en vigueur, le projet de loi perpétue un état de fait qui est à l’origine de tous les malaises. Ce seront des policiers qui continueront d’enquêter sur des policiers. Paul Kennedy, expert reconnu en ce domaine et ancien président de la Commission des plaintes du public contre la GRC, qualifie plutôt ces modèles de « dépendants ». Les enquêtes qui en résultent n’offrent pas les garanties nécessaires d’impartialité et de transparence pour qu’on puisse les qualifier autrement. À tout le moins, il faudrait y associer la présence d’enquêteurs civils qualifiés, ce que je recommande.

Qui plus est, le projet de loi est muet quant aux rôles et obligations des policiers du service de police impliqué dans l’événement. Ces obligations seront probablement prévues dans une directive à venir, mais il y a lieu d’assurer un meilleur encadrement légal et réglementaire sur des aspects importants du déroulement de ces enquêtes, comme prévoir l’interdiction des policiers impliqués et témoins de communiquer entre eux. D’autres administrations, entre autres l’Alberta et l’Ontario, ont encadré ces pratiques dans un règlement. Un jugement récent de la cour d’appel de l’Ontario est d’ailleurs venu confirmer l’importance de prévoir ces dispositions réglementaires pour assurer des enquêtes impartiales.

Quelques éléments méritent d’être rappelés. Les policiers et policières exercent une charge publique particulière lorsqu’ils réalisent des enquêtes criminelles. Comme « serviteurs de la loi », selon l’expression utilisée par la Cour suprême du Canada, ils demeurent soumis à l’autorité des lois et règlements qui encadrent l’exercice de leur fonction. Loin de garantir la véritable indépendance des enquêtes policières, l’encadrement proposé par simple directive risque, au contraire, d’ouvrir la porte à des variations dans son application. C’est pourquoi je suggère fortement de préciser les principaux rôles et obligations de chacun des intervenants dans un règlement, assurant ainsi davantage d’uniformité et de stabilité dans son application concrète.

J’aimerais maintenant aborder le rôle de l’organisme de surveillance prévu au projet de loi n° 46. Dans sa déclaration à l’occasion du dépôt de ce projet de loi, le ministre a présenté ce Bureau civil de surveillance des enquêtes dites « indépendantes » comme étant les « yeux du public ». L’expression frappe et pour que ce Bureau puisse remplir adéquatement ce rôle fondamental, il doit bénéficier de moyens d’action conséquents.

Qu’en est-il exactement? Notre analyse du projet de loi nous amène à conclure que le rôle de l’observateur civil sera, dans les faits, très limité. Dans l’exercice de son mandat de surveillance, il devra restreindre ses contacts à un seul intervenant du service de police qui mène l’enquête, lequel, faut-il le spécifier, n’est pas lui-même partie à cette enquête. En l’absence de pouvoirs spécifiques, comme ceux prévus à la Loi sur les commissions d’enquête, l’observateur civil se voit largement restreint dans ses possibilités d’obtenir des informations complémentaires provenant d’autres sources, une pratique pourtant nécessaire pour assurer une surveillance le moindrement rigoureuse d’une enquête. À cet effet, je cite l’éventuel article 289.18 de la Loi sur la police, advenant l’adoption sans modifications du projet de loi n° 46 :  
289.18. Un observateur ne peut, dans le cadre de la surveillance d'une
enquête indépendante, entrer en contact directement ou indirectement avec un
membre du corps de police chargé de mener cette enquête, autre que le
représentant de ce corps de police, ni avec un membre du corps de police
impliqué dans l'événement qui fait l'objet de cette enquête indépendante
.   

Monsieur le Président, voilà un texte clair qui ne souffre d’aucune ambiguïté. On arguera que l’observateur civil aura le pouvoir de visiter les lieux, certes. Mais, que pourra-t-il y constater? La moindre demande de précision ou d’information sur les lieux lui sera interdite puisqu’il ne pourra « ni directement, ni indirectement » parler aux policiers en charge de l’enquête. Toutes ses questions devront être dirigées vers le représentant du service de police désigné, ce dernier se trouvant alors à agir comme filtre des policiers enquêteurs.

Bref, si la responsabilité d’être les « yeux du public » est d’une première importance, force est de constater que le projet de loi n° 46 impose des œillères pour diriger le regard de l’observateur civil. Il semble pour le moins irréaliste de croire qu’un observateur qui ne peut entrer en contact ni avec les enquêteurs, ni avec les policiers visés par l’enquête, soit en mesure de remplir adéquatement son rôle d’appréciation du déroulement de cette enquête et de se prononcer sur son impartialité.

Nos questionnements ne se limitent pas aux pouvoirs de l’observateur civil liés à la surveillance des enquêtes. Ils concernent aussi les pouvoirs généraux du Bureau, pour redresser des situations problématiques. Le seul pouvoir du directeur du Bureau s’il constate une situation où l’impartialité d’une enquête est entachée, est d’aviser le ministre de la Sécurité publique afin que l’enquête soit reprise par un autre corps de police. Je souligne, au passage, que le ministre dispose déjà, en vertu de la Loi sur la police, de ce pouvoir d’exiger la reprise de l’enquête par un autre service de police.

Le projet de loi n° 46 est muet sur toutes les situations qui peuvent survenir en cours d’enquête, alors que l’impartialité de cette enquête n’est pas encore irrémédiablement compromise. Que se passe-t-il dans ces cas? Aucune sanction n’est prévue, ni aucun moyen de corriger des irrégularités constatées en cours d’enquête. Pourquoi attendre à la fin de l’enquête, alors qu’il sera trop tard?

Dans bien des cas, malheureusement, la reprise efficace de l’enquête serait très difficile, sinon impossible. La diligence avec laquelle les témoins sont rencontrés est souvent un gage de fiabilité des témoignages recueillis. Les délais engendrés par la reprise d’une enquête favorisent, au contraire, les discussions entre témoins avec les risques que cela comporte.

Un modèle permettrait d’éviter ces écueils : celui qui associe des enquêteurs civils qualifiés aux enquêteurs policiers dans la réalisation même des enquêtes. À cet effet, il faut donner à ces civils qualifiés les pleins pouvoirs d’enquête, avec le statut d’agent de la paix. D’autres administrations canadiennes se sont engagées récemment dans cette voie, l’Alberta, la Colombie-Britannique et la Nouvelle-Écosse. Je vous réfère à notre mémoire pour plus de détails à ce sujet.

Pour concrétiser l’intention du gouvernement de créer un véritable organisme indépendant, il est nécessaire de donner à cet organisme une distance et une autonomie d’action qui lui permettront de réaliser pleinement son mandat. L’expertise policière requise pour la conduite d’enquêtes de nature criminelle – expertise dont nous reconnaissons la valeur et l’importance – n’est pas le seul fondement de la crédibilité de ces enquêtes. La nécessaire confiance du public ne peut être acquise qu’en réunissant les conditions pour gagner cette crédibilité : l’indépendance, la transparence et les garanties d’impartialité. Pourquoi dissocier l’expertise policière des autres conditions qui fondent également la crédibilité de ces enquêtes? C’est en jumelant cette expertise policière à celle de civils qualifiés, sous la gouverne d’un organisme qui présente des garanties d’indépendance, que pourront être atteints les objectifs visés d’assurer la confiance du public et, ainsi, la crédibilité des enquêtes impliquant des policiers.

Monsieur le Président, le Protecteur du citoyen est une institution indépendante et impartiale  dans ce débat, et l’intérêt public est sa seule préoccupation. Je ne représente aucune association, ni aucun groupe d’intérêt. Je considère encore et toujours que la solution retenue doit permettre la réalisation d’enquêtes crédibles, rigoureuses et transparentes suscitant la confiance de la population et assurant le traitement juste des policiers.

À mon avis, dans sa forme actuelle, le projet de loi n° 46 ne règle rien. Au contraire, il consacre dans un texte législatif des pratiques qui sont au cœur du manque de confiance exprimé par les citoyens à l’égard des enquêtes actuelles impliquant des policiers. Le fait d’y adjoindre un observateur civil, sans moyens d’action et limité dans son pouvoir de surveillance, risque même d’aggraver la perception négative à cet égard. Ces constats sont sévères, mais j’ai le devoir de les faire.

Monsieur le Président, le gouvernement a reconnu le problème, qui est réel. L’actualité nous fournit régulièrement des exemples illustrant l’urgence d’agir. Le législateur a maintenant la responsabilité de s’assurer que la solution proposée soit efficace. À partir de l’éclairage constructif des différents participants, en considérant aussi ce que d’autres ont accompli, j’ai confiance que la Commission saura trouver les voies et moyens de faire adopter un projet de loi bonifié dans des délais raisonnables. Cela est dans le meilleur intérêt de tous.

Je vous remercie.