Le projet de loi n° 12, Loi modifiant la Loi sur la police concernant les enquêtes indépendantes | Protecteur du Citoyen
12 mars 2013

Le projet de loi n° 12, Loi modifiant la Loi sur la police concernant les enquêtes indépendantes

Corps

Madame la Présidente,

Monsieur le Ministre,

Mesdames, Messieurs, membres de la Commission,

En février 2010, dans notre rapport intitulé Pour un processus crédible, transparent et impartial, qui inspire confiance et respect, je concluais à la nécessité de changements majeurs à la procédure mise en oeuvre lorsque surviennent des incidents impliquant des policiers, causant des blessures graves ou la mort de civils.  Des changements essentiels pour sauvegarder l’indispensable confiance de la population, tant à l’égard de ces enquêtes que de ceux et celles qui les conduisent.

Constamment, en examinant l’encadrement et les pratiques d’enquête actuelles lors de ces incidents, nous avons eu le souci de l’équilibre entre le respect des droits tant des civils concernés que des policiers mis en cause. L’importance des conséquences de ces événements tragiques appelle en effet, pour eux tous, un niveau élevé de confiance dans la probité et la qualité du processus des enquêtes qui en découle.

Notre examen me conduit à donner mon appui général au projet de loi n° 12 – Loi modifiant la Loi sur la police concernant les enquêtes indépendantes, parce qu’il respecte les principes fondamentaux que sont l’indépendance de l’organisme responsable de mener l’enquête, l’expertise des dirigeants de l’unité d’enquête et des enquêteurs, l’impartialité ainsi que la surveillance et l’imputabilité.

Je salue le sens des responsabilités, le souci de l’équilibre entre l’intérêt public, le respect des droits des parties et le réalisme que reflète ce projet de loi. Une fois adoptée et en vigueur, cette loi instaurera un mécanisme d’enquête qui allie deux conditions essentielles pour en assurer la qualité et la crédibilité : soit l’indépendance et l’expertise.

La portée de l’analyse du Protecteur du citoyen

Le mémoire que nous avons adressé à la Commission fait état de notre analyse détaillée du projet de loi. Pour respecter le temps qui m’est imparti, je me limiterai à vous en présenter quelques constats pour chacun des critères qui ont guidé notre examen, avant de vous formuler certaines recommandations.

Premier critère : l’indépendance institutionnelle

Le statut du Bureau, le mode de nomination de ses dirigeants, ainsi que sa structure et son organisation, seront distincts et indépendants des services policiers. Son directeur fera rapport directement au ministre. Sa direction et ses enquêteurs seront des civils qualifiés qui ne seront pas des policiers actifs et le dossier d’enquête, lorsque complété, sera remis au Directeur des poursuites criminelles et pénales, qui décidera si des accusations doivent être portées ou non. Considérant la classification des systèmes d’enquête proposée dans le rapport de la Commission des plaintes du public contre la GRC pour les organismes ayant un mandat similaire, nous concluons qu’il se qualifie dans la catégorie des organismes indépendants.

De plus, l’obligation faite aux corps de police spécialisés en enquête de crimes majeurs de collaborer avec le futur Bureau est une condition opérationnelle fondamentale qui permettra l’accès en temps requis, partout au Québec, aux lieux et scènes des événements faisant l’objet de l’enquête et la préservation, dans la mesure du possible, des éléments de preuve.

Deuxième critère : l’expertise

  • La direction

La nomination du directeur et du directeur adjoint par le gouvernement, à partir d’une liste de personnes déclarées aptes à exercer ces fonctions, liste établie par un comité indépendant, est un mode de sélection qui renforcera les garanties d’indépendance et de compétence essentielles à de telles fonctions. 

J’apprécie la confiance témoignée par le ministre de la Sécurité publique et le gouvernement à l’endroit du Protecteur du citoyen, en proposant de lui confier une participation à ce comité et  je  les  en  remercie. Toutefois, en raison des exigences d’indépendance auxquelles il est lui-même tenu, le Protecteur du citoyen ne saurait prendre part à cette sélection sans risquer d’entacher, ne serait-ce qu’au plan de la perception, ses possibles interventions futures, notamment à l’endroit du Bureau.

  • Les enquêteurs

Je rappelle que le Bureau mènera des enquêtes de nature criminelle qui visent à établir si des éléments de preuve permettent de croire qu’une infraction au Code criminel a été commise par les policiers impliqués. Plus précisément, chaque enquête visera à déterminer si le policier impliqué dans l’événement a employé, dans les circonstances, une force nécessaire et fondée sur des motifs raisonnables, afin de se protéger lui-même ou toute autre personne contre la mort ou des lésions corporelles graves, imminentes ou futures. 

J’ai toujours insisté sur l’importance d’accoler au mot « civil » l’adjectif « qualifié » et cela n’est pas sans raison. En jumelant des enquêteurs civils qualifiés en matière criminelle à des enquêteurs d’expérience en crimes majeurs, l’expertise opérationnelle du Bureau sera assurée. L’apport d’enquêteurs civils offrira de plus des garanties additionnelles d’indépendance et d’impartialité de ces enquêtes.

Je réitère que les civils appelés à devenir enquêteurs pour le Bureau devraient pouvoir bénéficier d’une formation sur mesure en enquêtes de crimes majeurs. La collaboration de l’École nationale de police sera déterminante à cet égard.

  • Troisième critère : l’impartialité

L’impartialité réfère à l’absence de préjugés, favorables ou défavorables, à l’égard de l’une ou l’autre des parties impliquées dans les événements. Parce que les préjugés sont rarement exprimés ouvertement et publiquement, il importe de mettre en place des mécanismes destinés à contrer leurs effets éventuels afin que les droits de tous les intéressés soient respectés.

Le projet de loi n° 12 est fort d’éléments déterminants qui favorisent l’impartialité réelle des personnes qui dirigeront et réaliseront les enquêtes sur les incidents graves impliquant des policiers. Par exemple, le directeur et le directeur adjoint du Bureau doivent n’avoir jamais été agents de la paix. De plus, les enquêteurs ne pourront être des policiers en service. Le projet de loi prévoit de même qu’un enquêteur anciennement policier ne peut être désigné enquêteur principal si l’enquête porte sur un corps policier duquel il a déjà été membre ou employé.

  • Quatrième critère : l’application cohérente de règles formelles

Un processus d’enquête rigoureux doit reposer sur des règles définies et stables, appliquées de la même façon à toute personne que vise l’enquête, quelle que soit son identité et son statut (policier ou civil). La procédure d’enquête proposée constitue, à cet égard, une avancée significative. L’encadrement par une loi, dans la mesure où elle sera bonifiée par un règlement d’application qui prévoira les droits et obligations des personnes impliquées dans les événements, formalise cette procédure d’enquête. Elle sera dorénavant appliquée de façon obligatoire et de manière cohérente d’une enquête à l’autre, partout au Québec.

  • Cinquième critère : la transparence du processus et des résultats

Les événements tragiques impliquant la mort ou des blessures graves causées à des civils et découlant d’une intervention policière sont médiatisés et mobilisent l’opinion publique. Le peu d’information diffusé est source de frustration et d’incompréhension de la part des victimes, de leurs proches et des policiers, comme de la population en général.

À cet égard, je rappelle que, dans les cas où l’enquête mènera au dépôt d’accusations contre les policiers impliqués dans les événements, le processus judiciaire devant les tribunaux de juridiction criminelle régira la divulgation publique de l’information. Toutefois, dans le cas – plus fréquent – où aucune accusation ne sera déposée, le projet de loi ne prévoit aucune disposition quant à la diffusion; il y a ici à mon avis lieu d’y remédier.

  • Sixième critère : la surveillance et l’imputabilité

La nomination d’un directeur et d’un directeur adjoint du Bureau, ayant une autorité directe sur la réalisation des enquêtes, permettra de veiller à leur qualité et à leur rigueur. 

Le projet de loi n° 12 me paraît aussi remplir toutes les exigences d’imputabilité requises, notamment la production d’un rapport annuel de gestion et une reddition de compte adéquate en tant qu’organisme budgétaire relevant d’un ministre.

Je souligne la pertinence de l’obligation qu’aura le Bureau de faire rapport au ministre sur l’application des dispositions de la Loi qui le régit, au plus tard trois ans suivant la fin d’une première enquête. Un rapport que le ministre devra transmettre à l’Assemblée nationale.

Certains amendements d’intérêt pour favoriser la mise en œuvre efficace des modifications proposées

Tout en réitérant mon appui au projet de loi, je suggère quelques amendements en vue d’en favoriser l’implantation la plus efficace possible. Le mémoire que le Protecteur du citoyen a adressé à la Commission propose le texte du libellé qui pourrait être directement repris dans la Loi. Par souci de simplification, je ne reprendrai ici que l’essence de chaque recommandation.

1.    La notion de « blessure grave » devrait être définie dans la Loi sur la police et devrait englober toute blessure susceptible d’avoir des répercussions significatives, incluant celles découlant d’une agression sexuelle.

2.    Les blessures causées par un dispositif à impulsion électrique (Taser) devraient être incluses parmi les circonstances donnant lieu à l’ouverture d’une enquête indépendante.

3.    Le Bureau des enquêtes indépendantes devrait avoir le pouvoir de mener, de sa propre initiative, les enquêtes relevant de sa compétence qui ne lui auraient pas été signalées et de commenter publiquement les éléments constatés dans le cadre de l’exercice de son mandat.

4.    Le règlement d’application de la Loi devrait établir les règles de déroulement des enquêtes. Il devrait notamment comporter une définition des concepts de « policier impliqué » et de « policier témoin » ainsi que prévoir leurs obligations, celles du directeur du corps de police impliqué, de même que les sanctions applicables en cas de non-respect.

5.    Le projet de loi devrait inclure l’obligation de rendre public un sommaire d’enquête dans les cas où le Directeur des poursuites criminelles et pénales aura décidé, au terme de l’enquête, qu’il n’y a pas lieu de déposer des accusations à l’égard des policiers visés.

En conclusion

L’objectif de la création du Bureau des enquêtes indépendantes, j’insiste, est de fournir toutes les garanties de véritable indépendance, d’impartialité, de compétence, de transparence, qui  sont  indispensables au renforcement de la nécessaire confiance du public.

Le projet de loi n° 12 propose une réforme qui s’imposait. Car, je tiens à le réitérer : l’enjeu principal ici, c’est la confiance. Cette confiance, qui a été plus d’une fois ébranlée quant à la conduite par des policiers des enquêtes sur des incidents impliquant des policiers, ne l’a pas été que pour des raisons de perception. Et des améliorations liées seulement à la transparence entourant ces enquêtes ne suffiraient pas à la restaurer.

C’est un enjeu dont l’examen doit s’élever au-dessus des débats idéologiques, éviter le dogmatisme et placer au premier plan l’intérêt public.

C’est pourquoi je suis d’avis que le projet de loi n° 12, pour l’essentiel, prévoit un processus crédible, transparent et impartial qui devrait inspirer confiance et respect, dans le meilleur intérêt public.

Je vous remercie.