4 juin 2012

La résolution des conflits et le rôle du Protecteur du citoyen

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C’est avec grand plaisir que le Protecteur du citoyen a accepté l’invitation qui lui a été faite de s’adresser à vous dans le cadre de ce colloque portant sur le thème de la communication et du pouvoir d’agir.

D’entrée de jeu, je veux préciser que le thème de ma conférence : « La résolution des conflits et le rôle du Protecteur du citoyen » doit être entendu dans un sens large. Je n’ai pas la prétention de me présenter ici comme un spécialiste de la médiation. C’est plutôt autour des thèmes généraux de la communication et, surtout, du pouvoir d’agir que j’axerai ma présentation.

La prémisse de base est la suivante : il existe des mécanismes relativement efficaces de traitement des plaintes individuelles dans les établissements. Le Protecteur du citoyen joue un rôle bien défini dans le cadre du régime d’examen des plaintes en matière de santé et de services sociaux. Je reviendrai brièvement sur ce rôle. Toutefois, nous faisons le constat que, dans un grand nombre de situations, la vulnérabilité des usagers et la peur des représailles constituent des freins importants qui empêchent plusieurs personnes d’exercer leur droit légitime de se plaindre et de bénéficier d’un examen rigoureux de leurs motifs d’insatisfaction. Ce contexte particulier, souvent marqué par une grande dépendance de la personne envers les équipes soignantes et le personnel de l’établissement, vient sérieusement restreindre le « pouvoir d’agir » des usagers et résidents. C’est là que le rôle du comité des usagers et des résidents prend toute son importance.

Vous êtes, en quelque sorte, les gardiens des droits des usagers. Vous devez veiller à ce que les usagers soient traités dans le respect de leur dignité et en reconnaissance de leurs droits et libertés. Vous êtes l’un des porte-paroles importants des usagers auprès des instances de l’établissement. Respect des droits des usagers, qualité des services et satisfaction des clientèles doivent guider vos actions. Tout cela en gardant à l’esprit une préoccupation particulière pour les clientèles plus vulnérables. Ce mandat, les mots choisis pour le définir, trouvent une résonnance particulière à mes oreilles. On verra qu’ils se retrouvent aussi, à un autre niveau, dans le mandat du Protecteur du citoyen. Je suis convaincu que nous avons avantage à mieux nous connaître, à mieux comprendre notre rôle et nos responsabilités respectives. Nous touchons ici à l’importance de la communication, thème du colloque.

Statut et rôle du Protecteur du citoyen

Il est pertinent de rappeler quelques éléments fondamentaux concernant le statut et le rôle du Protecteur du citoyen.

Le Protecteur du citoyen est une institution de l’Assemblée nationale, à qui il fait rapport. Il est indépendant du gouvernement et nul ne peut intervenir dans la conduite de ses enquêtes, conclusions et recommandations. En contrepartie, il est tenu à l’impartialité et doit agir dans le respect de la confidentialité des renseignements personnels des citoyens pour lesquels il agit. Indépendance et Impartialité, deux mots-clés à retenir.

Il est dirigé par une personne que désigne l’Assemblée nationale, qui examine sa candidature sur recommandation du premier ministre. Pour être choisi, le Protecteur du citoyen doit recevoir l’aval d’au moins les deux tiers des membres de l’Assemblée nationale. Madame Raymonde Saint-Germain assume cette fonction, pour un deuxième mandat de cinq ans, débuté en juin 2011.

Sont assujettis à la compétence du Protecteur du citoyen :

  • tous les ministères du gouvernement du Québec,
  • la plupart des organismes publics (à l’exclusion notamment de certaines sociétés d’État);
  • les 18 centres de détention du Québec, le Protecteur du citoyen étant l’ombudsman correctionnel du Québec;
  • depuis avril 2006, tous les établissements du réseau de la santé et des services sociaux de même que certaines instances privées de ce secteur.

Dans le cadre du colloque d’aujourd’hui, c’est évidemment à l’égard de ce dernier élément qu’il est pertinent d’insister.

Son rôle dans le réseau de la santé et des services sociaux

Dans le secteur de la santé et des services sociaux, le Protecteur du citoyen assume, depuis avril 2006, des responsabilités liées à l’application de la Loi sur le protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux. Cela signifie qu’il intervient principalement en recours de deuxième niveau dans ce secteur. Généralement, l’usager devra donc d’abord s’adresser au commissaire local aux plaintes et à la qualité des services de l’établissement duquel il a obtenu des services ou, dans certains cas, au commissaire régional aux plaintes et à la qualité des services de l’Agence de la santé et des services sociaux de sa région.

S’il est insatisfait des conclusions du commissaire local ou régional, ou s’il n’a pas eu de réponse dans un délai de 45 jours, l’usager peut alors s’adresser au Protecteur du citoyen. Il peut également le faire directement s’il craint des représailles ou encore s’il considère que le lien de confiance entre lui et le commissaire est rompu. Par ailleurs, le Protecteur du citoyen n’a pas compétence pour intervenir lorsque la plainte concerne un médecin, un résident, un dentiste ou un pharmacien qui pratique dans un établissement du réseau de la santé et des services sociaux. Un autre mécanisme, celui du médecin examinateur entre alors en action.

Le signalement au Protecteur du citoyen

On le voit donc, il s’agit plutôt d’une intervention de deuxième niveau. Par contre, et je pense que cet élément est d’intérêt pour vous, je veux insister sur le fait que le Protecteur du citoyen peut toujours intervenir de sa propre initiative, donc sans plainte, « s’il a des motifs raisonnables de croire qu'une personne physique ou un groupe de personnes physiques a été lésé ou peut vraisemblablement l'être, par l'acte ou l'omission de tout établissement ou de tout organisme, ressource, société ou personne auquel l'établissement recourt pour la prestation de certains services ». C’est par le biais de la procédure de signalement qu’un tiers peut informer le Protecteur du citoyen de certains faits troublants et requérir son intervention. Dans ce cas, le Protecteur du citoyen procède à certaines vérifications et décide, par la suite, s’il y a lieu d’intervenir plus avant pour faire la lumière sur une situation.

Je pense que cette possibilité de signaler des situations problématiques au Protecteur du citoyen est particulièrement intéressante, dans certains cas, pour des comités d’usagers ou de résidents. Vous êtes des observateurs privilégiés de la réalité des établissements. Vous connaissez les problèmes, les lacunes, vous obtenez des confidences d’usagers. Vous êtes en mesure de faire des liens entre différentes situations. Vous connaissez la grande vulnérabilité de plusieurs des usagers que vous représentez. Vous comprenez pourquoi le « pouvoir d’agir » est souvent limité, dans les faits, quand vient le temps de dénoncer une situation inacceptable. En procédant par un signalement, vous attirez directement l’attention du Protecteur du citoyen sur une situation et vous lui permettez de prendre une décision éclairée quant à l’opportunité d’intervenir dans le cadre d’une enquête.

De la plainte individuelle à l’intervention systémique

Les ombudsmans, comme le Protecteur du citoyen, sont des organisations en pleine évolution. S’il y a une tendance qui se démarque lorsqu’on effectue une analyse comparative des différents ombudsmans, c’est bien celle qui vise à développer les interventions à portée collective. Nous passons graduellement d’un modèle qui assure le traitement des plaintes individuelles pour obtenir un correctif approprié à la personne qui est victime d’un préjudice de la part de l’État, à un modèle où la plainte individuelle devient également un élément qui permet d’étayer des problématiques plus larges, qui touchent un grand nombre de personnes. Depuis plusieurs années, le Protecteur du citoyen avait défini sa vision par la phrase suivante : « Régler pour un, régler pour tous ». Dans chaque situation où le Protecteur du citoyen constate qu’un citoyen a subi un préjudice de la part de l’État, il doit s’assurer que le correctif recherché s’applique aussi à tous ceux qui pourraient se retrouver dans la même situation que le plaignant. C’est l’effet collectif de l’action du Protecteur qui est ainsi recherché.

Dans le cadre de sa nouvelle planification stratégique, en vigueur depuis le 1er avril dernier, le Protecteur du citoyen fait évoluer cette vision. Ainsi, elle devient : « Conduire à la pleine solution, pour un, pour tous ». L’énoncé de vision traduit la volonté du Protecteur du citoyen d’exercer un rôle constructif dans la recherche de solutions aux divers problèmes vécus par les citoyens. La pleine solution réfère à celle qui s’attaque aux véritables causes d’un problème, dans le but de corriger la situation d’une manière concrète et durable. De même, le Protecteur du citoyen veut porter une attention particulière à l’effet collectif de son action : si plus d’un citoyen est lésé par une situation dénoncée dans une plainte, le correctif recherché doit s’appliquer à tous.

Cette évolution n’est pas banale. Elle exprime l’intention du Protecteur du citoyen de consacrer davantage d’efforts pour comprendre les causes à l’origine des problèmes constatés et s’assurer que les mesures qu’il propose permettront d’améliorer durablement et concrètement la situation. En bref, elles devraient permettre d’empêcher, ou à tout le moins de diminuer la récurrence des plaintes sur un même sujet. Qu’on se comprenne bien, le traitement efficace des plaintes individuelles restera le coeur des activités du Protecteur du citoyen et il y consacrera toutes les ressources requises. Mais, il doit tirer profit des enseignements du traitement des plaintes individuelles pour mieux comprendre les phénomènes complexes qui en sont à l’origine.

Deux interventions récentes

Deux interventions récentes du Protecteur du citoyen illustrent ce développement. Elles ont donné lieu à ce qu’il est convenu d’appeler des interventions systémiques. Je vous les résume brièvement en insistant sur le fait que, dans les deux cas, les plaintes individuelles reçues sur le sujet ont nourri l’intervention systémique du Protecteur du citoyen.

  1. Ayant constaté une hausse importante des plaintes individuelles portant sur le manque d’accessibilité des services de soutien à domicile pour les personnes qui présentent une incapacité à long terme, le Protecteur du citoyen a décidé d’examiner cette question sous un angle systémique. Il a constaté des écarts importants entre le libellé de la politique de soutien à domicile « Chez soi : le premier choix » et son application concrète sur le terrain. À l’aide d’un examen attentif des cadres d’application de cette politique dans quatre régions, et complété par diverses autres sources d’information et de documentation, le Protecteur du citoyen a ciblé des pratiques qui ne respectent ni la lettre, ni l’esprit de la Politique : l’apparition de nouveaux critères d’exclusion qui ne figurent pas dans la Politique, l’établissement d’un plafond d’heures de services, indépendamment des besoins évalués des personnes, la diminution des heures de services, des disparités observées d’une région à l’autre dans l’application de la Politique. Tout ceci a bien sûr un effet sur l’épuisement des proches aidants et sur la gestion globale du système de santé puisque plusieurs personnes très vulnérables doivent retourner à l’urgence pour recevoir des soins, engorgeant davantage un système qui l’est déjà ou encore sont en attente d’un hébergement institutionnel beaucoup plus coûteux alors qu’ils pourraient encore rester à domicile s’ils bénéficiaient des services que prévoit la politique actuelle sur le soutien à domicile. Que faire? Le Protecteur du citoyen plaide pour une plus grande transparence. D’abord, analyser l’état des listes d’attente partout au Québec, ensuite réaliser une projection des besoins pour les prochaines années et se comparer avec d’autres administrations qui sont aux prises avec les mêmes défis. Cela permettra de mieux planifier l’allocation des ressources requises et de rendre compte, avec beaucoup plus de transparence, de l’utilisation de ces ressources.
     
  2. Enfin, très récemment, le Protecteur du citoyen a rendu public un rapport portant sur les services offerts aux jeunes et aux adultes qui présentent un trouble envahissant du développement (TED). À partir de l’analyse des plaintes reçues, mais aussi de rencontres avec des experts et des intervenants, de groupes de discussion avec des personnes qui présentent un TED, d’une revue de littérature scientifique portant sur l’organisation des services, nous avons produit un rapport étoffé qui contient plusieurs recommandations. Ici aussi le constat de fond est le même. À la lumière des politiques, des plans d’action et autres documents administratifs, l’offre théorique de services apparaît adéquate. On peut donc dire que sur papier, tout va bien. Mais sur le terrain, on constate que cette offre théorique de services est peu et inégalement accessible et qu’on retrouve d’importantes variations d’une région à l’autre. Notre analyse nous conduit à proposer une action sur trois fronts : mieux clarifier les rôles et responsabilités des divers intervenants qui proviennent de différents établissements et même de plusieurs réseaux (santé et services sociaux, éducation et emploi), améliorer la mesure de la performance (il est très difficile, à l’heure actuelle de voir où va l’argent investi pour ces personnes et d’en mesurer les impacts réels) et enfin, clarifier l’offre de services publics réellement disponible pour les personnes vulnérables.

L’intérêt de cette dernière intervention tient au fait que nous avons pu élargir nos constats au-delà de l’objet initial de notre intervention. En examinant les services pour les personnes présentant un TED, nous avons pu documenter un risque plus général d’effritement des services qui pourraient affecter d’autres groupes de personnes vulnérables.

Mieux connaître les réalités pour mieux intervenir

J’ai esquissé à grands traits, et sans pouvoir faire toutes les nuances requises, deux interventions systémiques récentes du Protecteur du citoyen. Je tenais à le faire pour montrer le lien entre le traitement des plaintes individuelles et l’analyse systémique de problématiques complexes. En bref, les plaintes individuelles permettent de nourrir l’analyse systémique, notamment en illustrant les impacts très concrets des situations problématiques sur la vie des personnes qui en subissent des préjudices. Elles permettent d’humaniser des constats qui, autrement, pourraient paraître froids ou technocratiques. Mais surtout, elles nous rappellent qu’à la base de toutes les décisions sur le financement et sur l’organisation des services, il y a des impacts très concrets sur les services rendus aux usagers.

Je fais ainsi le lien avec le thème du colloque. Le « pouvoir d’agir » est souvent très limité dans une plainte individuelle qui touche une problématique complexe. La personne qui requiert des services de soutien à domicile se fait dire que les budgets disponibles permettent d’octroyer 12 heures de services maximum, alors que les besoins évalués s’établissent à 24 heures. Les parents d’un jeune autiste qui a besoin de services de soutien à la participation sociale à sa sortie de l’école, à 16 ans, se font dire que ces services seront disponibles à compter de 21 ans seulement, soit dans cinq ans et qu’entre-temps, on leur offre de les mettre en attente pour des services de répit spécialisé. La marge de manoeuvre des établissements est très limitée dans plusieurs situations et des intervenants, de bonne foi, se disent souvent impuissants.

Le « pouvoir d’agir », dans ces situations, c’est d’adopter une attitude pragmatique - faire le maximum dans les dossiers individuels pour réparer les préjudices subis par les usagers mais, du même coup, documenter les situations problématiques qui subsistent. Illustrer les impacts négatifs des décisions administratives à l’aide de cas réels et porter ses constats à un autre niveau. Pourquoi pas un signalement au Protecteur du citoyen ?

Les moyens d’action du Protecteur du citoyen

Au fond, nous agissons pour corriger des situations préjudiciables et rétablir l’équilibre entre des citoyens, parfois seuls et dépourvus, et des services publics qui disposent de ressources et de pouvoirs difficilement comparables. S’adressent à nous des citoyens de tous les niveaux socioéconomiques qui font face à des difficultés pour faire comprendre leur situation et respecter leurs droits, dans toutes les régions du Québec.

Dans le cadre de nos interventions, nous avons le statut, le pouvoir et l’immunité de commissaire enquêteur en vertu de la Loi sur les commissions d’enquête : nous pouvons donc exiger des organisations sous notre compétence, tout document et toute information que nous jugeons utile à la conduite de notre enquête, et assigner, au besoin par subpoena, toute personne à témoigner.

Ce rôle à la fois de médiateur et d’enquêteur neutre et impartial, contribue selon moi, à renforcer le « pouvoir d’agir » des usagers et de leurs représentants face aux décisions qui ont un impact défavorable sur leurs droits ou sur la qualité des services qu’ils reçoivent dans le réseau de la santé et des services sociaux.

Je lance cet appel, mais du même souffle, je tempère les attentes. Nos ressources ne sont pas illimitées et le travail ne manque pas. Par exemple, il est intéressant de noter que pour le secteur de la santé et des services sociaux, le taux de plaintes fondées, après enquête, est de l’ordre de presque une plainte sur deux (49,7 %) alors qu’il est de 26,3 % pour les autres secteurs de l’administration publique. C’est donc dire qu’une partie appréciable du temps de travail des délégués de la Protectrice du citoyen dans le secteur de la santé et des services sociaux consiste à s’assurer que les établissements, les Agences et le ministère de la Santé et des Services sociaux mettent en oeuvre les recommandations qui leur sont faites pour corriger les préjudices constatés et en prévenir la récurrence. Il est intéressant de noter que ces recommandations sont acceptées dans plus de 98 % des cas.

Il faut également rappeler que le Protecteur du citoyen n’a pas le pouvoir de contraindre qui que ce soit. Son pouvoir en est un de recommandation, tout comme, par exemple, le vérificateur général. La rigueur de nos enquêtes, la pertinence de notre documentation et la force de notre argumentation sont essentielles à notre crédibilité. C’est ce qui fonde notre capacité de persuasion, laquelle est déterminante dans l’obtention de nos résultats.

Or, plus nous sommes informés adéquatement des réalités observées sur le terrain, plus nous pouvons documenter des situations problématiques avec justesse et sans parti pris, plus nous sommes crédibles. Plus nous sommes crédibles, meilleure est notre capacité de persuasion et notre chance d’obtenir des gains en faveur des personnes que vous représentez. Chaque situation portée à l’attention du Protecteur du citoyen, même si elle ne débouche immédiatement sur une amélioration tangible, au terme d’une enquête, enrichit notre connaissance des réalités et notre compréhension des enjeux. Cette information est de première importance lorsque la décision de conduire une intervention systémique est prise. Elle devient souvent le premier matériel avec lequel nous allons travailler.

Un autre élément sur lequel j’aimerais insister dans le cadre des interventions systémiques, c’est la patience souvent requise avant de voir des résultats concrets. La nature des recommandations exige parfois des réformes administratives importantes, des transformations organisationnelles ou encore la modification de cultures d’organisation, ce qui prend du temps. Il importe de respecter la capacité des instances de « livrer » ces changements dans des délais qui leurs paraissent raisonnables. Des problèmes de la nature de ceux traités dans nos récentes interventions systémiques ne se résolvent pas tous en six mois. Il faut être réaliste. C’est pourquoi il faut concevoir le suivi de ces interventions comme un processus à court, moyen et long terme, qui se réalisera en continu, avec des étapes de reddition de comptes. Il nous paraît nécessaire de proposer aux ministères, agences et établissements des échéanciers qui soient à la fois exigeants pour eux, mais dont ils reconnaissent le caractère réaliste. Mieux vaut une amélioration graduelle de la situation qu’un rejet de la recommandation parce que le délai pour la réaliser paraît trop court.

La veille législative et réglementaire

J’aborderai brièvement un autre volet de l’action du Protecteur du citoyen : son rôle de prévenir les préjudices. Les interventions à effet collectif participent bien sûr à ce rôle puisqu’elles visent à empêcher, pour le futur, la récurrence de préjudices déjà constatés. Mais, il existe aussi d’autres moyens d’action pour le Protecteur du citoyen.

Le Protecteur du citoyen étant une institution de l’Assemblée nationale, il exerce un rôle d’aviseur auprès des parlementaires afin de les supporter dans leur rôle de législateur et de surveillance du pouvoir exécutif. Ce mandat nous amène ainsi à suggérer des réformes législatives ou des modifications à des lois lorsqu’il nous apparaît que l’évolution socioéconomique a rendu certaines de leurs dispositions inadaptées à la réalité. C’est ainsi que nous examinons la totalité des projets de loi et faisons rapport, lorsqu’il y a lieu, à la commission parlementaire concernée.

Ce rôle, nous l’exerçons aussi auprès du gouvernement, par notre veille réglementaire. Nous examinons tous les projets de règlements pertinents, et commentons auprès du ministre responsable lorsqu’il nous apparaît que des bonifications sont nécessaires.

Encore une fois, la pertinence de nos suggestions se nourrit beaucoup de notre connaissance des réalités sur le terrain. Par exemple, il ne faut pas sous-estimer l’impact d’une lettre envoyée à titre de copie conforme au Protecteur du citoyen. Même si elle ne donne pas lieu à une intervention formelle à titre de plainte, soyez assurés qu’elle est lue et transmise aux équipes concernées et qu’elle contribue à parfaire notre compréhension des problématiques observées dans le réseau de la santé et des services sociaux. À titre d’exemple, nos interventions sur la certification des résidences privées d’hébergement sont fondées sur les constats de nos enquêtes, mais également sur d’autres sources d’information, des rencontres avec des intervenants, des témoignages de personnes victimes de préjudices.

En bref, n’hésitez jamais à transmettre au Protecteur du citoyen toute information que vous estimez utile de porter à sa connaissance.

L’information sur les droits et obligations des usagers

L’information sur les droits et les obligations des citoyens à l’égard des services publics participe également à l’objectif de prévenir les préjudices. En effet, un citoyen mieux informé sur ses droits et sur les obligations qu’il doit respecter en contrepartie est davantage en mesure d’en faire assurer le respect par les services publics.

Dans le réseau de la santé et des services sociaux, vous jouez à cet égard un rôle très important. L’article 212 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux reconnaît comme fonction au comité d’usagers celui de renseigner les usagers sur leurs droits et leurs obligations. L’information sur les droits, par la communication, renforce le « pouvoir d’agir ».

Au cours des cinq prochaines années, le Protecteur du citoyen entend développer des projets concrets visant à améliorer l’information sur les droits et les obligations. Cela inclura, sans contredit, des projets visant spécifiquement les droits des usagers selon la Loi sur les services de santé et les services sociaux, ou d’autres lois abordant ces aspects.

Dans le contexte où la population du Québec se diversifie et présente des profils très variables dans sa capacité d’accéder pleinement à cette information, le Protecteur du citoyen portera une attention particulière à la clarté et à la justesse de l’information qu’il transmettra. En ciblant des sujets pertinents et en adaptant les messages et les modes de communication aux personnes visées, il entend contribuer, dans la mesure de ses moyens, aux efforts en faveur d’une information juridique et administrative de qualité concernant les rapports entre les citoyens et les services publics.

En ce qui concerne plus spécifiquement l’information sur les droits des usagers, je souhaite une collaboration ouverte avec vous afin de bien comprendre vos besoins et vos attentes. Nous pourrons ainsi réaliser des projets d’information sur les droits des usagers qui auront une réelle valeur ajoutée puisqu’ils auront été conçus à partir des besoins identifiés par ceux qui oeuvrent directement sur le terrain.

Conclusion

Je terminerais en saluant votre travail et en rappelant l’importance des comités d’usagers et de résidents. Chacun à notre manière, selon notre rôle, en ajoutant l’apport nécessaire des commissaires locaux aux plaintes et à la qualité des services, nous contribuons au respect des droits des usagers et à l’amélioration de la qualité des services dans les établissements. Une communication franche et ouverte entre nous, dans le respect de nos mandats propres, contribue à renforcer le « pouvoir d’agir » de tous les usagers.

Je vous remercie de votre écoute.