24 septembre 2009

La prévention des préjudices aux citoyens dans la prestation des services publics

Corps

Notes pour l'allocution de la protectrice du citoyen, madame Raymonde Saint-Germain, devant le Cercle des sous-ministres adjoints et dirigeants d'organismes publics 

« Pour une vision élargie du rendement des services publics »

(la version lue fait foi)

24 septembre 2009

Si j’ai accepté à la demande du Secrétariat aux emplois supérieurs d’intervenir auprès de vous ce matin, après l’avoir fait une première fois en janvier 2008, c’est parce que je veux partager avec les acteurs clé que vous êtes mes constats et mes préoccupations en matière de prévention des préjudices aux citoyens dans la prestation des services publics.

Le retour sur les enseignements des plaintes et signalements des trois dernières années m’amène à plaider pour un meilleur rendement des services publics. Le rendement auquel je réfère n’est pas seulement budgétaire. Il porte en premier lieu sur la pertinence et sur la qualité des services. S’il est vrai que la qualité générale des services publics au Québec est bonne, il ne faut pas la prendre pour acquise et occulter des dysfonctionnements et des déficiences qui nécessitent d’être corrigés. 

Au cours de la dernière année, le Protecteur du citoyen a conclu que 24 % des plaintes qu’il a examinées à l’endroit des ministères et organismes étaient fondées. Pour les établissements de santé et de services sociaux, le pourcentage de plaintes fondées s’est élevé à près de 35 %. Et il s’agit d’un recours de deuxième niveau.

C’est donc dire que plus d’un citoyen sur quatre qui s’est adressé au Protecteur du citoyen a bel et bien été victime de préjudices de la part de l’un ou l’autre des services publics qui lui sont assujettis.

Il faut mieux prévenir ces préjudices d’abord parce qu’ils briment des citoyens. Il faut aussi corriger ce qui les engendre pour éviter que leur répétition occasionne des coûts additionnels à l’État (donc à une majorité de citoyens, individus comme entreprises). Il faut enfin prévenir des tensions inutiles et l’érosion de la confiance de la population envers ces services publics.

Il se dessine des tendances qui sont à la source de l’insatisfaction des citoyens, individus, groupes et entreprises.

Alors que se poursuivent et devraient s’intensifier les réflexions du gouvernement et des parlementaires sur l’évolution et la tarification des services publics, il faut que ces tendances soient bien identifiées et examinées, pour en apprécier l’incidence sur le rendement optimal recherché.

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Que la protectrice du citoyen s’intéresse au « rendement des services publics », est-ce  là paradoxal? Non. Bien au contraire, comme ombudsman, je ne puis que déplorer que le rendement des services publics soit trop strictement lié à des considérations financières et de conformité budgétaire. Il m’apparaît qu’il se crée un déséquilibre si ne s’ajoutent pas à ces considérations celles tout aussi fondamentales – et compatibles – qui sont liées aux impératifs d’efficacité et de qualité du service aux citoyens, la finalité même de tout service public. À défaut de bien tenir compte de ces considérations, non seulement se crée-t-il un déséquilibre, mais aussi une perte d’efficience, de temps, d’argent et de confiance.

Avant de vous faire part des tendances que constate le Protecteur du citoyen, j’aimerais être plus explicite sur ma conception du rendement optimal d’un service public.

Le rendement d’un service public devrait en priorité être évalué à partir de paramètres liés à ses bénéfices pour le citoyen. Des paramètres tels les suivants :

  • La lettre et l’esprit de la loi et des règlements sont-ils respectés?
  • Avant qu’ils ne soient pris, la solidité des engagements administratifs a-t-elle été validée? Une fois annoncés (annonces ministérielles, publications officielles, déclaration de services, critères des programmes), ces engagements ont-ils été respectés?
  • Le programme ou le service est-il adapté et bénéficie-t-il à tous les citoyens auxquels il est destiné, y inclus les plus vulnérables d’entre eux qui sont, il ne faut pas l’occulter, les plus coûteux à desservir?
  • L’accessibilité à ce service est-elle réelle : accessibilité géographique, financière, intellectuelle, technologique?

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Tendances et pistes

J’en viens maintenant aux tendances que constate le Protecteur du citoyen. Des tendances qui mettent en relief des pistes pour accroître le rendement des services publics.

J’insisterai sur quatre tendances, qui toutes ont cette particularité de ne pas être conjoncturelles. Ce sont des tendances de fond avec lesquelles les services publics ont et auront à composer  à long terme.

Première tendance : les profils des citoyens se diversifient

Le public-cible des services gouvernementaux est de moins en moins monolythique : d’une part, il y a croissance du nombre de citoyens informés, qui connaissent les services. Ils connaissent aussi  leurs droits et savent s’en prévaloir. D’autre part, les services publics doivent simultanément composer avec un nombre en croissance de citoyens vulnérables, qui échappent à la norme qui a prévalu à l’architecture de plusieurs services publics. Ces citoyens ont souvent même besoin d’un intermédiaire pour accéder à un service.

Cette diversification des profils des citoyens complexifie la planification – leurs besoins diffèrent aussi – et la dispensation des services publics. Ce qui induit la prochaine tendance.

Deuxième tendance : la non-adaptation de programmes et  de services pour des personnes dont les besoins ne correspondent pas à la norme

On se surprend chaque année de constater la stagnation – plutôt que la diminution – du nombre de Québécois considérés analphabètes, plus ou moins fonctionnels. On ne s’entend ni sur le nombre, ni sur la définition. Ce sur quoi les experts s’entendent, toutefois, c’est sur la difficulté de plusieurs citoyens d’accéder à la bonne information, au bon niveau. Pour tout service public à grand volume. Cette réalité pose le défi de moduler les supports à la prestation pour servir de manière adéquate les divers groupes de citoyens. Il faut en effet trouver des solutions mixtes et prévoir la formation du personnel en conséquence.

De même, le contexte et les besoins des citoyens vivant – de manière temporaire ou chronique – avec un problème de santé mentale (plus d’un citoyen sur cinq à un moment ou l’autre de sa vie), doivent être davantage et mieux considérés. 

Mes constats des trois dernières années, relatifs particulièrement aux services publics envers ces citoyens, peuvent se résumer comme suit :  un écart persiste entre les lois, les orientations, les programmes et la réalité. La distance est encore trop grande entre ce qui est attendu et ce qui est en diverses situations.

Il faut réaliser que les difficultés que rencontrent ces personnes ne relèvent pas toutes du domaine de la santé et des services sociaux. Il est primordial que tous les ministères et les organismes publics tiennent compte des particularités de ces citoyens et connaissent leurs besoins pour qu’ils aient accès à des services davantage adaptés.

Troisième tendance : l’absence de mesures de transition adéquates lors de réformes administratives ou lors de la dévolution de services vers de nouveaux dispensateurs

Que ce soit pour des motifs de gains d’efficience, de responsabilisation des citoyens ou dans la foulée des partenariats avec le secteur privé ou le milieu communautaire, on assiste depuis plusieurs années à des réorganisations majeures de la prestation des services publics. Dans bien des cas, cela suppose pour les citoyens un plus vaste choix de prestataires. Si certains y voient une plus grande souplesse, pour d’autres cela ne va pas sans heurts.

L’un des problèmes les plus marqués demeure l’absence de mesures de transition adéquates lors de réformes. En effet, contrairement au secteur privé qui va chercher des capitaux additionnels pour assurer la transition vers un nouveau mode de production de biens et services, dans le secteur public, ces réformes se font le plus souvent sans argent neuf et parfois même dans un contexte de compression budgétaire avec l’espoir – parfois  l’illusion – que les économies potentielles, notamment lors de la dévolution, absorberont les coûts.

Il en résulte que des services publics sont interrompus avant même que les ressources alternatives aient été mises en place. S’il est clair que le secteur privé est disposé à occuper une nouvelle niche ou part de marché, il faut lui laisser le temps de s’organiser. Aussi, il faut s’assurer que le passage d’un réseau public avec des critères stricts en matière d’offre de services et de compétences requises pour les offrir se fera harmonieusement vers un marché peu habitué à ce type de normes ou d’encadrement. Prenons à nouveau l’exemple de la santé mentale : il n’est pas simple, sans argent de transition, d’intéresser de petits propriétaires de ressources de type familial à offrir un milieu de vie plus souple aux personnes vivant avec un problème de santé mentale et dépendantes de l’État pour leur hébergement. Et ce dans un contexte où l’on s’attend à ce que ces propriétaires respectent les mêmes normes que celles en vigueur dans les grandes institutions publiques.

La notion d’équité dans l’accès est aussi susceptible de se poser. Par exemple, avec le désengagement à assurer aux aînés en perte d’autonomie un hébergement dans les installations publiques, un lucratif marché de l’hébergement des aînés est à se développer. Cependant, l’implantation de ces nouvelles résidences ne suit pas le rythme des fermetures et ne compense pas le non-développement de nouvelles places dans le réseau public. Les investissements majeurs dans le maintien à domicile se font toujours attendre, peut-être en raison du fait que les économies résultant de la réduction de l’offre publique d’hébergement tardent à se manifester. Le marché privé se développe en priorité pour la clientèle des aînés aisés – avec de faibles pertes d’autonomie, car c’est ce qui offre le meilleur rendement. Ceci est normal. Ce sont ainsi les plus vulnérables qui font les frais d’une réorganisation pourtant axée sur le bon sens.

La planification des réformes ne doit donc pas se limiter à ne considérer que la réorganisation de l’offre de services dispensés dans le réseau public lorsqu’elle fait appel à des partenaires d’autres secteurs. Le souci de l’impact sur les plus vulnérables parmi les vulnérables doit rester au cœur de cette planification.

Tout cela est complexe à gérer, j’en conviens. Complexe parce que cela nécessite une harmonisation et une collaboration solidement orchestrées entre différentes organisations publiques, au gouvernement du Québec – c’est déjà un défi – mais aussi avec les gouvernements municipaux, des ordres professionnels, des entrepreneurs privés et des organismes communautaires.

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J’aimerais illustrer un autre dysfonctionnement basé ici aussi sur une vision insuffisamment large de la notion de rendement lors de la planification de réformes.

Je le ferai à partir de la réforme des services correctionnels amorcée en 2002 et axée sur la réinsertion sociale des personnes détenues. Elle supposait une action étroitement planifiée et concertée entre divers organismes publics et communautaires, dont ceux de sécurité publique, de santé,  d’emploi, d’éducation et de services sociaux. Elle supposait aussi un budget réservé à son implantation progressive et la formation du personnel.

Sans extrapoler sur les causes de l’implantation tardive et vacillante de cette réforme – pourtant d’un grand intérêt collectif – il faut reconnaître que l’ensemble des actions administratives d’envergure qui la sous-tendent n’étaient pas planifiées au moment de son annonce et que les moyens qu’elle supposait n’étaient pas tous identifiés et disponibles.

Sept ans plus tard, et trois ans après l’adoption de la Loi sur le système correctionnel au Québec, l’écart entre la loi (sa lettre comme son esprit) et sa mise en œuvre est significatif.

Quatrième tendance : la marge de manœuvre des décideurs s’amoindrit

En fait nous assistons à un paradoxe : la logique veut que plus la clientèle se diversifie, plus les besoins se complexifient, plus la souplesse devrait être de rigueur. Dans les faits, nous observons la croissance des mécanismes de reddition de comptes en fonction de cibles quantitatives. La conséquence est la standardisation des cibles, l’augmentation de la rigidité des règles de gestion. L’effet pervers est le renforcement du repli en silo au sein de l’appareil gouvernemental en raison de ce mode privilégié d’appréciation de la performance. Le gestionnaire se retrouve en étau entre son absence de marge de manœuvre dans l’interprétation des cibles et la résistance des prestataires de services, qui sont incapables de composer à la fois avec ces cibles et avec les réels besoins des citoyens qu’ils desservent.

La première tendance que j’évoquais, celle de la diversification des profils des citoyens, et en corollaire ses exigences d’adaptation des services, devrait inciter à une habilitation plus grande des gestionnaires de première ligne – et de leur personnel – à décider de situations exceptionnelles. 

Mon constat est plutôt que la marge de manœuvre des décideurs, au bon niveau, se restreint. L’accroissement du contrôle est noté au détriment de l’habilitation du personnel, avec les délais et les coûts que cela entraîne sur la prestation des services.

Combien de décisions, sur dossiers individuels, doivent être prises par un directeur général ou un sous-ministre adjoint? Est-on conscient des coûts de cette façon de faire? La marge de manœuvre opérationnelle, dans le contexte des trois tendances de fond dont j’ai précédemment fait état, devrait conduire plutôt à une délégation accrue de responsabilités, avec un cadre de référence, au niveau des équipes en service direct à la population. 

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Les tendances que je vous ai énoncées sont constatées au fil de l’examen de nos plaintes, de nos enquêtes et de nos études. Vous êtes sans doute en mesure de lire aussi ces tendances. Qu’un tiers indépendant les constate vous permettra, je l’espère, de conforter votre lecture et de vous motiver dans la recherche de solutions.

Les solutions à des problématiques de cette nature, je le sais, ne sont pas simples. Elles interpellent notamment la lecture attentive du point de vue du citoyen et la recherche de l’équilibre entre ses besoins et les impératifs de l’Administration. Ces contraintes, j’aime le rappeler, ne sont ni toutes financières, ni toutes insurmontables.

J’aimerais conclure avec les propos de celui qui fut, il y a quarante ans, le premier ombudsman du Québec, Me Louis Marceau, qui m’a fait parvenir ce témoignage à l’occasion de la commémoration par l’Assemblée nationale, du quarantième anniversaire du Protecteur du citoyen, en juin dernier :

« Ce sont des sentiments de reconnaissance que je voudrais adresser aux membres de l’Administration publique d’alors pour avoir d’emblée offert leur support à la mise en service de l’institution nouvelle. La collaboration des chefs de ministères, qui eux-mêmes avaient approuvé la loi, ne pouvait en principe, du moins initialement, qu’être acquise, mais celle des administrateurs subalternes pouvait être moins spontanée, considérant les inconvénients et les intrusions auxquels ils pouvaient s’attendre.

En fait, cette collaboration a été complète dès le départ. Les discussions, les différences d’approche, les écarts de vues, sont inévitablement survenus. Mais des conflits et une opposition systématique, jamais. À la vérité, je m’en suis vite rendu compte, s’il en avait été autrement le système n’aurait pu prendre pied, et il me plaît de rendre témoignage de la bonne foi sans relâche des membres de la fonction publique avec lesquels j’ai été appelé à travailler. » Louis Marceau

Protectrice du citoyen, quarante ans plus tard, je souscris totalement à ces propos.

Votre bonne volonté et votre désir de trouver des solutions équitables aux problèmes que le Protecteur du citoyen vous soumet sont manifestes. Ils sont le meilleur gage du progrès dont vous êtes capables, au bénéfice des citoyens.

En leur nom, je vous remercie.