Comment reconstruire le lien de confiance entre les élus, les citoyens et les gestionnaires publics ? | Protecteur du Citoyen
19 août 2013

Comment reconstruire le lien de confiance entre les élus, les citoyens et les gestionnaires publics ?

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Mesdames, Messieurs,

Bon matin,

Lorsque j’ai été invitée à prendre part à ce panel, j’ai tout de suite noté la formulation non ambiguë de la question que nous devons débattre. Comment reconstruire le lien de confiance entre les élus, les citoyens et les gestionnaires publics ?

Cette question sous-tend clairement que ce lien de « confiance » a été détruit, puisqu’il est à reconstruire.

Je vous réserve pour plus tard mon opinion sur ce constat. Pour l’essentiel cependant, il est clair que la confiance est un pilier de la gouvernance, et que son établissement, son rétablissement ou son maintien – selon le contexte – constitue aujourd’hui un enjeu de taille pour les élus et les administrateurs publics.

C’est avec le plus grand respect de vos institutions et de vos fonctions que je m’adresse à vous. Vous assurez une mission essentielle : celle de bien servir les citoyens en leur dispensant des services fondamentaux pour leur bien-être. Des services publics qui doivent servir l’intérêt public. Votre mission est souvent complexe : ce qui n’est d’ailleurs pas toujours reconnu à sa juste valeur lorsque l’on commente la performance des gouvernements et des organisations publiques. En particulier, je crois personnellement que l’engagement et l’implication des élus sont maintes fois sous-évalués. Des élus qui, au premier chef, doivent pouvoir s’appuyer sur l’expertise solide de l’administration publique.

On connaît l’importance d’un État bien gouverné pour assurer un système efficace de justice, permettre l’accès aux services et programmes fondamentaux pour la population, maintenir la loi et l’ordre. Les pays où la démocratie est chancelante, qui n’ont en conséquence pas d’institutions légitimes et fortes, ni de balises pour faire respecter l’État de droit, sont aussi ceux dont les citoyens ne bénéficient pas de services publics adéquats, de mesures de solidarité pour les plus démunis et de redistribution équitable de la richesse.

On a pu le constater au cours des dernières décennies, et plus récemment dans des pays dont le régime a basculé par suite de l’exaspération de citoyens, abusés par les dirigeants au pouvoir. Et encore que la suite n’est pas toujours pour le mieux. On l’a également vu dans les pays que la mauvaise administration publique a conduits à la faillite technique, sinon à l’instabilité financière et sociale.

La situation au Canada, au Québec et dans les autres provinces, n’est certes pas de cette nature. Pourtant, je suis d’avis que le constat implicite de la question-thème de notre panel est lucide. Oui, parce qu’on n’a pas toujours su répondre à des attentes légitimes de la population, les assises de sa confiance envers les services publics ont été, en différentes occasions et au fil des décennies, ici aussi, ébranlées. Cela ne doit pas vous échapper. Comme gestionnaires, vous êtes directement et au premier chef concernés.

Je me suis interrogée sur les facteurs à l’origine de la perte de confiance, pour être en mesure de bien cibler les remèdes possibles. J’ai consulté un certain nombre d’ouvrages spécialisés. L’un d’eux en particulier a suscité mon intérêt. C’est une étude intitulée : Confidence in public institutions : faith, culture or performance? Elle a été réalisée par Kenneth Newton de l’Université d’Essex et Pippa Norris, de la John F. Kennedy School of Government, de Harvard. Ils ont étudié la confiance envers les institutions publiques dans dix-sept pays démocratiques, dont le Canada. Ils ont comparé l’évolution de cette confiance entre le début des années ’80 et le début des années ’90, dans le but d’identifier les tendances à long terme. Ils ont constaté une perte de confiance effective de la population envers ses dirigeants dans tous ces pays, pourtant de régimes démocratiques. Cette étude, vous le verrez, transcende le temps. Ses conclusions sont encore d’intérêt aujourd’hui.

Incidemment, leur étude comparative a été réalisée au début de la décennie ’80 et de la décennie ’90. Elle portait sur cinq grandes institutions publiques et autant d’institutions privées (incluant la presse et l’église) de dix-sept pays démocratiques et industrialisés, dont le Canada, qui se classait au 6e rang quant au taux de confiance envers les institutions publiques avec un taux de confiance légèrement moindre que celui qu’obtenaient les entreprises privées qui, elles, se classaient au 4e rang des dix-sept pays étudiés. Il est intéressant de noter que la perte de confiance s’est accrue entre les deux décennies pour les deux catégories.

Newton et Norris ont voulu identifier, à partir de trois postulats, les causes possibles de cette perte de confiance :

  1. découle-t-elle avant tout du profil psychologique de citoyens portés, ou non, à faire naturellement confiance?
  2. résulte-t-elle avant tout du conditionnement culturel forgé par l’expérience de vie des citoyens?
  3. est-elle le fait de la performance des institutions elles-mêmes?

Et que concluent-ils? Que le premier postulat, les hypothèses psychosociales (satisfaction envers la vie, instruction, revenu, sexe, âge et implication sociale), ont somme toute peu d’influence sur la satisfaction des citoyens envers leurs institutions publiques. Leurs constats ne les amènent pas non plus à retenir comme facteur significatif de cette perte de confiance leur deuxième postulat, soit les hypothèses socioculturelles, par exemple, la concurrence accrue et la compétitivité découlant de la mondialisation, le post-modernisme, l’individualisme croissant, la désintégration de la vie sociale et communautaire.

Sans exclure l’influence de certains facteurs socioculturels, c’est donc avant tout la performance inadéquate des gouvernements et des institutions publiques qui explique, selon Newton et Norris, la perte de confiance croissante des citoyens à leur endroit.

Quelles conclusions tirer de tout cela?

Une seule essentielle à mon avis : c’est que vous ne devez pas chercher la cause de la perte de confiance d’abord dans des facteurs externes, mais bien avant tout dans la propre performance de votre organisation. Cela peut sembler une évidence : c’est pourtant loin d’être acquis chez les dirigeants des institutions en perte de confiance. Il y a trop souvent un fossé entre leur propre perception de la performance de leur organisation et celle qu’en a leur clientèle.

L’imputabilité (la responsabilité de votre organisation) étant reconnue, il importe maintenant que vous puissiez connaître la réponse à la question suivante :

Qu’est-ce qui peut fonder les insatisfactions et entraîner le manque de confiance et la désillusion des citoyens à l’endroit de mon organisation?

Je vais tenter de vous donner quelques pistes, en m’inspirant des fondements de plusieurs insatisfactions dont des citoyens font part au Protecteur du citoyen du Québec, insatisfactions qui sont à l’origine de leurs différends avec des organismes publics. Incidemment, ces mêmes motifs d’insatisfaction sont constatés par tous les ombudsmans parlementaires des provinces canadiennes. Mon propos ne se limite donc pas au Québec.

Les citoyens nous transmettent :

  • Leur sentiment de ne pas avoir été considéré (écouté, entendu) et traité correctement (soit avec justice et équité).
  • Leur incompréhension de la décision ou de l’action de l’administration et conséquemment leur impression qu’elle est non fondée (décision non ou mal motivée ou mal communiquée?).
  • Leur sentiment que l’administration est une « partie adverse » : qu’elle ne travaille pas dans l’intérêt du citoyen, qu’elle ne s’efforce pas de le traiter équitablement, qu’elle ne reconnaît pas qu’il est le client.
  • Leur impression d’être David qui se bat à moyens inégaux contre Goliath, que le fonctionnaire a un préjugé, qu’il est tout-puissant.
  • Leur conviction de payer des taxes et des impôts sans toujours avoir les services et la qualité de services en conséquence.

Je souligne qu’un seul de ces motifs peut, en soi, être source de perte de confiance envers une institution publique et que, souvent, dans un même différend, plusieurs de ces facteurs sont présents. Je précise que même si, sur le fond, l’administration peut avoir pris la bonne décision, le fait de ne pas la motiver suffisamment, l’inhabileté du fonctionnaire à la communiquer clairement et avec empathie, de même que l’absence de recherche d’alternatives pour aider le citoyen sont en soi des sources de perte de confiance.

J’insiste sur l’importance du facteur humain dans la relation de confiance. C’est la dérogation de dirigeants et de travailleurs aux valeurs fondamentales du service public (justice, équité, probité, souci du bien commun, transparence, impartialité) qui est le plus souvent à l’origine de l’érosion – sinon de la perte – de confiance.

On a beaucoup réfléchi dans les dernières décennies sur la gouvernance, sur l’impact formidable des technologies pour améliorer notre performance. À juste titre. Une avancée importante – peut-être la plus importante dans ce que la révolution des technologies de l’information a réussi – c’est que la population dans la plupart des sociétés est de plus en plus informée – et en temps réel – de plus en plus consciente de ses droits. Elle ne prend plus – sinon de moins en moins – pour acquises « les vérités d’État », les discours officiels. Elle n’accepte plus de se faire dire par l’administration, que ce soit par la voix d’un élu ou d’un fonctionnaire de première ligne, que c’est elle qui sait ce qui est le mieux pour elle. Les citoyens ont aujourd’hui des exigences strictes de transparence, de franchise et d’efficacité de l’administration publique. Ils ne tolèrent pas l’abus de pouvoir, l’usurpation des ressources de la collectivité, la mauvaise gestion, que ce soit de la part d’un élu, d’un administrateur ou de tout employé de l’État.

Et les contribuables deviendront encore plus exigeants quant à la probité des dirigeants, des administrateurs et la qualité des services rendus à tous les niveaux, publics comme privés d’ailleurs.

S’il faut reconnaître que nous avons fait des progrès importants en matière d’accessibilité à l’information publique, notamment dans la reddition de comptes obligatoire auprès des parlements, il faut du coup constater que ce travail menant à une transparence optimale n’est pas terminé. La quantité d’information accessible n’en assure pas la qualité et la pertinence, ni dans les institutions publiques ni dans les réseaux sociaux.

Cette lecture de l’environnement actuel des services publics nous fournit des pistes pour rétablir – sinon sauvegarder et renforcer – le lien de confiance entre les dirigeants et les administrés. Voici les quatre que je retiens personnellement. Je n’en retiens que quatre mais vous verrez qu’elles sont toutes exigeantes pour vous directement et qu’elles intègrent plusieurs dimensions de la gestion publique.

  • La première piste : soyez vous-même un modèle au plan de l’éthique

La fonction publique est dépositaire de la confiance du public. L’éthique dans le service public est nécessaire à cette confiance et la renforce. Il faut donc que les dirigeants, les élus comme les gestionnaires, se donnent et respectent des normes de conduite très élevées, soient un modèle pour leurs collaborateurs et s’assurent de faire respecter ces normes à tous les niveaux dans leur organisation.

Parmi ces normes, l’engagement à servir l’intérêt public, l’intégrité, l’objectivité, le respect envers les citoyens, la transparence et la légitimité sont essentiels.

  • La deuxième piste : ne promettez pas ce que vous ne pouvez pas livrer

Le réalisme de vos engagements et la transparence à ce propos sont indissociables de la crédibilité. La franchise et la clarté du propos sont toujours appréciées et permettent souvent de désamorcer des bombes à retardement. Et si un écart avec ce que vous aviez planifié et annoncé survient, dites-le et expliquez-le. La transparence sert mieux que le camouflage.

Car il est évident que la communication ne peut plus uniquement être unidirectionnelle et limitée à ce que vous choisissez de diffuser. Il vous faut connaître ce que le citoyen a besoin de savoir, veut savoir et – dans les limites légales – adopter une politique de divulgation systématique de cette information. Il vous faut prendre les devants et faciliter la communication bi et multidirectionnelle, ce que les moyens technologiques, notamment les médias sociaux, vous rendent accessible.

  • La troisième piste : mobilisez vos collaborateurs vers la fierté du service rendu

Le défi, pour toutes les organisations, consiste à réussir à faire comprendre à l’ensemble du personnel, indépendamment de son statut, de ses fonctions ou de son ancienneté, que la culture du service va au delà du simple respect de la loi. Qu’elle ne privilégie pas la commodité administrative au détriment de l’intérêt du citoyen. Cela suppose que chaque employé bénéficie d’un niveau adéquat d’autonomie, de sorte qu’il puisse apprécier la meilleure façon pour lui de mettre activement en œuvre les principes de bonne administration au quotidien, plutôt que de simplement éviter des cas de mauvaise administration.

On peut ici transposer la question-thème de notre panel et la poser à nos collaborateurs : Qu’est-ce qui fonde la confiance des employés des services publics envers leur organisation ? Car l’adhésion à la culture du service est indissociable de la mobilisation au travail. Les spécialistes en relations de travail considèrent généralement les quatre facteurs suivants comme incontournables pour susciter la fierté des employés envers leur organisation :

  • le rôle de modèle que jouent leurs autorités;
  • la qualité du produit ou du service qu’ils contribuent à concevoir, à gérer, à dispenser;
  • la satisfaction de leur clientèle;
  • leur propre traitement adéquat, c’est-à-dire la reconnaissance de leur contribution au succès de l’organisation (le salaire ici ne compte pas parmi les seuls et même parmi les premiers facteurs. les sentiments d’être utile et apprécié, d’être traité avec justice, respecté et supporté comptent avant tout).
  • La quatrième piste : Sortez de votre bureau !

Cela est essentiel pour que vous ne soyez pas uniquement influencés par les experts qui vous entourent et pour vous assurer d’avoir une connaissance et une compréhension plus justes des besoins de votre clientèle. Parce qu’une relation de qualité avec vos clients suppose avant tout que vous comprenez leurs besoins. Comment les satisfaire – et mériter leur confiance – si vous ne les comprenez pas et n’adaptez pas vos services en conséquence ?

Les citoyens, en 2013, sont moins homogènes que jamais. L’illustration la plus évidente est sans doute celle de l’analphabétisme technologique d’une partie de la population comparée à la maîtrise quasi compulsive de toutes les technologies chez une autre partie de cette même population. Ce qui nous pose un défi fondamental de service. Quand le citoyen nous dit qu’il se sent incompris – voire trompé – c’est aussi souvent parce qu’il perçoit que le service public ne s’adapte pas à lui, à ses spécificités, et que c’est à lui – pourtant le client – que vous demandez de s’adapter aux impératifs de votre service. En clair, que vous lui demandez de respecter votre commodité administrative.

Les politiques publiques et la gouvernance ne peuvent plus se concevoir en vase clos. La relation constante avec des clients, les groupes et associations représentatives, est une source importante de lecture et de compréhension de l’environnement, essentielle pour bien jauger l’efficacité de votre organisation et les réajustements nécessaires. Cela est, à mon avis, un levier fondamental pour « une administration publique qui se réinvente ». Il est probable qu’il implique un changement d’attitude de la part de plusieurs.

En effet, un grand nombre de dirigeants et de gestionnaires ont encore le réflexe naturel de considérer les groupes et les associations représentatifs comme des parties adverses. Cela les prive de sources importantes de lecture de leur réalité – du moins telle qu’elle est perçue par ceux pour qui l’organisme existe. Cela les prive aussi d’occasions de mieux se faire comprendre par des personnes d’influence qui sont aussi des relayeurs auprès de citoyens qui ne peuvent être joints directement, ou qui ne peuvent s’exprimer eux-mêmes. Des relayeurs qui peuvent aussi, en certains aspects, devenir des alliés.

L’apport des groupes et associations représentatifs vous permet pourtant souvent de mieux saisir les tenants et aboutissants d’une décision à prendre. Ils peuvent influencer votre réflexion et améliorer votre prise de décision. Leur opinion est également importante dans l’évaluation de l’impact de vos décisions.

En conclusion

Voilà ce qu’il m’a paru essentiel de vous transmettre, en si peu de temps, sans les nuances et les approfondissements qui seraient nécessaires, j’en conviens. Car les tenants et aboutissants de la confiance ne sont pas une matière sans équivoques.

Ce que je souhaite surtout que vous reteniez de mes propos, c’est que vous êtes avant tout des gestionnaires, et même des gardiens de la confiance du public. Et que cette confiance s’appuie sur des piliers qui, tous, dépendent de facteurs humains, sous votre responsabilité de dirigeants et de gestionnaires. Vous êtes au cœur de la gestion de la confiance.

Je vous remercie.