15 janvier 2015

Allocution en commission parlementaire sur le projet de loi 27

Corps

Monsieur le Président,

Madame la Ministre,

Mesdames, Messieurs les Députés membres de la Commission des relations avec les citoyens,

Je vous remercie de votre invitation.

Le projet de loi n° 27 vise l’optimisation des services de garde éducatifs à l’enfance subventionnés. Ce programme gouvernemental s’adresse aux jeunes familles. Celles-ci ont, en matière de services de garde, des besoins qui se déclinent de différentes façons, principalement en fonction des horaires de travail des parents. Or, c’est justement cette diversité dans les situations familiales qui conduit à un phénomène qu’on constate dans les services de garde et qu’on appelle les places dites « fantômes ».

Le projet de loi n° 27 veut y mettre fin parce que cela mène à une sous-utilisation des places disponibles et que des fonds publics sont versés pour un nombre important de jours de garde où des enfants ne sont pas présents. Le Protecteur du citoyen comprend et partage cette volonté. Le projet de loi n° 27 propose toutefois des moyens essentiellement basés sur des sanctions à l’égard des services de garde et des parents. D’entrée de jeu, cette approche ne m’apparaît pas propice à résoudre véritablement un problème complexe.

Il faut se rappeler l’article 1 de la Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance  qui stipule qu’elle a pour objet le développement harmonieux de l’offre de services de garde en tenant compte des besoins des parents, notamment en facilitant la conciliation de leurs responsabilités parentales et professionnelles.

Une brève mise en contexte

D’abord quelques chiffres. Depuis l’adoption de la Loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance, en 1997, l’offre de places subventionnées a connu une croissance majeure. C’est ainsi que le nombre de places à contribution réduite de ce programme a presque triplé, passant de 75 500 (1997-1998) à 224 369 (30 septembre 2014). Les retombées positives de ce programme sur le développement des enfants et la participation accrue des mères au marché du travail n’ont pas tardé à se concrétiser.

Du côté des enfants, une revue des travaux réalisés par des chercheuses de l’UQAM met en évidence des constats probants concernant, entre autres, des effets bénéfiques tout particulièrement pour les enfants de milieux défavorisés et des résultats cognitifs améliorés en fonction de la qualité et de l’intensité des services de garde.

Pour ce qui est des mères, une étude de la Chaire en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke démontre que la disponibilité de services de garde à contribution réduite au Québec en a incité plus de 70 000 de plus à détenir un emploi.

La même étude estime, pour l’année 2008, à un peu plus de 1,6 milliard $ le coût net de la subvention à la garde versée par le gouvernement du Québec. Or, cette dépense nette a engendré des revenus de 2,4 milliards $ répartis entre les administrations québécoise et fédérale. Des gains importants pour les deux paliers gouvernementaux.

Il y a donc, à maints égards, des résultats très positifs associés à la mise en place de ce programme public de services de garde.

Néanmoins, dans le contexte d’un développement soutenu de ce programme, les chiffres révèlent aussi l’ampleur actuelle du budget de transfert pour les services de garde. Les auteurs des rapports Boisvert (décembre 2013)  et Robillard (novembre 2014) vont donc dans le sens d’une révision du financement des services de garde et d’une optimisation de leur gestion.

Parallèlement à la prise en considération des coûts, il importe de souligner que 25 000 places devraient encore être mises à la disposition des parents pour répondre à la demande. Les services de garde représentent donc un marché où la demande pour les places à contribution réduite excède l’offre, notamment pour la garde atypique.

On parle ici de la garde effectuée selon un horaire à temps partiel ou selon des plages horaires inhabituelles.

Pourquoi des places dites « fantômes » ?

Dans la mesure où la demande pour des places à contribution réduite à temps plein n’est pas satisfaite, l’offre de telles places à temps partiel est forcément limitée, voire inexistante. Cette conjoncture laisse peu d’options aux parents qui seraient preneurs d’une place à temps partiel, sinon que de demander et de payer une place à temps plein, même si la période allouée excède alors leurs besoins. D’où l’apparition du phénomène des places dites « fantômes ».

Je cite le rapport Boisvert qui précise que les CPE sont très performants pour ce qui est du taux d’occupation, lequel est passé de 92,4 % en 2001-2002 à près de 97,8 % en 2012-2013. Durant la même période, toutefois, le taux de présence est passé de près de 84 % à 78 % . Le taux d’occupation – les places réservées – a donc augmenté d’environ 5 %, alors que le taux de présence – les places réellement occupées – a diminué grosso modo du même pourcentage.

Face à un tel contexte, la solution proposée par le projet de loi n° 27 ne constitue pas, de l’avis du Protecteur du citoyen, une réponse appropriée à un problème complexe.

Un projet de loi imprécis

La motivation première du projet de loi n° 27 est de contrer le phénomène des places dites « fantômes ». On cherche à dégager des places parmi celles qui sont sous-utilisées et à rentabiliser l’investissement. Toutefois, les moyens demeurent inadaptés à la situation des parents et soulèvent des doutes sérieux quant à leur réel impact au plan de l’accessibilité et au plan budgétaire.

Tout d’abord, la notion de renseignements « faux et trompeurs » demeure vague et n’est définie nulle part, alors qu’elle sera au centre de la mise en œuvre des nouvelles dispositions. Ainsi, l’article 5 du projet de loi prévoit que le ministre peut retirer, pour une période de 3 mois, le bénéfice d’une place à contribution réduite, cela dans l’ensemble des services de garde subventionnés, au parent qui fournit des renseignements faux ou trompeurs.

Le même article prévoit que le parent auquel on prêtera une telle intention pourra présenter ses observations. On ne retrouve dans le projet de loi aucune précision quant au fardeau de la preuve qui lui incombera en pareille situation.

Le projet de loi ne fournit pas davantage d’indications concernant le nombre de jours d’absence autorisés, et non comptabilisés, à titre de vacances ou de maladie, une donnée pourtant importante pour dissocier le vrai du faux et pour déterminer le niveau de subvention du service de garde.

Sur le plan des sanctions imposées aux CPE qui consentiraient à inscrire des renseignements faux ou trompeurs, l’article 9 du projet de loi prévoit la création d’une infraction passible d’une amende de 250 $ à 1 000 $.

Le test de la réalité – trois situations représentatives

Dans la réalité quotidienne des services de garde, des cas comme les suivants peuvent donner lieu aux places dites « fantômes » parce que les parents, en couple comme monoparentaux, n’ont d’autres choix que de s’ajuster au système, alors que c’est le contraire qui devrait prévaloir.

- Un enfant est inscrit au service de garde dès le mois de septembre alors qu’il ne fréquentera la ressource de garde qu’en décembre;

- Un enfant de parents qui ont de nombreuses semaines de vacances en été (notamment les enseignants) fréquente « fictivement » la garderie alors que, dans les faits, il n’y est pas présent durant cette période;

- Même chose pour un enfant dont l’un des parents travaille à temps partiel et qui ne fréquente le service de garde éducatif que 3 jours sur 5.

Il ressort des différentes situations que des parents, advenant des pénalités pour des périodes de garde atypique, préféreront souvent se conformer à des horaires classiques et à temps plein plutôt que d’encourir des sanctions ou encore de perdre leur place en garderie subventionnée.

La simulation de ces trois situations révèle clairement que le manque de flexibilité du système le rend inadapté aux besoins d’un grand nombre de parents. Vous me permettrez, encore ici, de citer quelques chiffres. Selon une enquête de l’Institut de la statistique du Québec , 46,7 % des familles disent avoir un horaire irrégulier, cela tant chez les pères que chez les mères. Parmi celles-ci, 30,4 % font appel à la garde selon un horaire irrégulier en raison de leur travail ou de leurs études.

Ainsi, au problème du manque d’adaptation du système à la réalité des besoins des parents en matière de services de garde éducatifs, le projet de loi n° 27 apporte une réponse punitive qui se résume à une sanction aux parents et aux services de garde.

Il est fondamental de comprendre que dans un contexte de rareté des places à contribution réduite, les parents s’ajustent au système. Et ils continueront de le faire même si le projet de loi n° 27 est adopté dans sa forme actuelle. D’où la forte probabilité que les bénéfices escomptés par la mise en œuvre du projet de loi n° 27 seront bien en deçà des estimations, voire nuls.

La solution est ailleurs

Le projet de loi n° 27 se fonde sur le principe que la demande doit s’adapter à l’offre et propose des sanctions pour tenter de la canaliser. Cela apparaît contreproductif dans une économie de libre marché, et ce, même si les places en services de garde éducatifs sont subventionnées. Il y a plutôt lieu de prévoir des mécanismes et des exigences pour que les services de garde subventionnés développent des façons de faire qui leur permettront de combler les places sous-utilisées. C’est pourquoi le Protecteur du citoyen recommande de modifier substantiellement le projet de loi n° 27 – Loi sur l’optimisation des services de garde éducatifs à l’enfance subventionnés – pour en retirer les dispositions qui imposent des sanctions aux parents et aux services de garde subventionnés, ou qui y réfèrent.

Dans cet esprit, je recommande également que la loi en vigueur soit modifiée pour faire en sorte que le financement des services de garde subventionnés (CPE et autres) soit dorénavant déterminé sur la base du taux de présence réelle en service de garde subventionné. 

La loi devrait aussi obliger les CPE et les autres services de garde subventionnés, qui détiennent actuellement un permis, à offrir des places partiellement disponibles pour de la garde ponctuelle ou à temps partiel, en vue de satisfaire les besoins de garde atypiques. 

La délivrance de permis devrait se faire en fonction de l’offre de telles catégories de places par les demandeurs, ce que permet déjà la Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance. 

Officiellement, il est toujours prévu la création progressive d’ici 2021 d’environ 25 000 places à contribution réduite. Dans ce cadre, je recommande aussi que des exigences dans le mécanisme de financement soient mises en place pour répondre à la demande des parents pour la garde selon un horaire atypique. 

Enfin, je suis d’avis que les garderies privées actuellement non subventionnées devraient pouvoir soumettre des projets pour devenir des garderies subventionnées, et ce, selon les mêmes exigences de qualité. C’est là une recommandation déjà formulée dans mon rapport annuel 2012-2013 et que je réitère aujourd’hui, convaincue qu’elle présente une partie de la solution à la problématique des places dites « fantômes ».