Allocution de la protectrice du citoyen lors du congrès annuel du RPCU

(La version lue fait foi)

Bonjour à toutes et à tous,

Je suis heureuse d’être parmi vous aujourd’hui et je remercie les organisateurs et les organisatrices de l’événement de m’avoir invitée.

D’entrée de jeu, je tiens à dire que le thème du congrès m’interpelle particulièrement. « De l’insatisfaction à l’amélioration : le rôle des comités. »

Les données sont impressionnantes : au nombre de 600, les comités des usagers sont présents dans tous les établissements de santé et de services sociaux. Ils sont là pour témoigner de ce que vivent leurs pairs, faire la promotion de leurs droits et exprimer leurs besoins. Leur rôle les amène à relancer les autorités pour que des engagements se prennent et se réalisent.

En tant que protectrice du citoyen, je crois fermement à l’efficacité d’une telle intervention, concrète, continue et cohérente. J’y souscris parce que le meilleur agent d’évolution des services tient, selon moi, à l’existence de plusieurs acteurs crédibles – dont vous êtes, dont nous sommes – pour en dénoncer les failles et pour en tester les progrès.

J’insiste sur cette notion de progrès. Parce qu’il y a des avancées et on doit les mettre en avant quand elles surviennent. Cela permet de constater le dévouement et la créativité de gestionnaires et de membres du personnel du réseau pour apporter des solutions. Toutefois, l’ampleur des défis maintient la pression sur le système alors que la population est vieillissante. Et puis, les budgets dictent parfois des raccourcis qui servent mieux la commodité administrative que les besoins des clientèles.

Au Protecteur du citoyen, nous traitons, entre autres, les plaintes d’usagers et d’usagères insatisfaits de la réponse du réseau de la santé et des services sociaux par rapport à leurs besoins, ce qui nous conduit à mener des enquêtes. Nos missions se croisent donc et visent prioritairement le respect des droits des personnes en quête de soins et de services. C’est en ce sens que vous me permettrez d’emprunter au thème du congrès et d’intituler ma présentation : De l’insatisfaction à l’amélioration : l’apport du Protecteur du citoyen.

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D’abord, quel est le rôle du Protecteur du citoyen? Je sais que plusieurs personnes ici sont familières avec la nature de notre travail. Pour d’autres, c’est moins connu; alors, n’hésitez pas à me faire part de vos questions après ma présentation. Je me ferai un plaisir d’y répondre.

Le Protecteur du citoyen soulignera bientôt ses 50 ans d’existence. Depuis 1969, il agit comme médiateur indépendant et impartial entre les services du gouvernement du Québec et les citoyens et les citoyennes – qu’il s’agisse d’individus, de groupes ou d’entreprises.

Nous sommes un recours gratuit et à la portée de tout le monde. La personne qui s’adresse à nous ne se voit imposer aucune formalité, ce qui fait de nous un recours très accessible.

Cette accessibilité est indissociable de solides garanties de confidentialité. Sans elles, bien des gens ne viendraient pas vers nous par crainte de représailles. Présents comme vous l’êtes auprès de personnes dont les soins quotidiens dépendent des gens qui interviennent autour d’eux, je sais que cette peur des représailles est un phénomène qui ne vous surprend pas.

L’institution que je représente relève de l’Assemblée nationale, soit de l’ensemble des élus de toutes les formations politiques. Pour ma part, j’ai été nommée en mars 2017 à titre de protectrice du citoyen par plus des deux tiers des membres de l’Assemblée nationale. Le Protecteur du citoyen n’est donc pas lié au gouvernement et les membres de mon personnel ne font pas partie de la fonction publique. Impartialité et indépendance : deux mots clés chez nous. Ainsi, nous avons les coudées franches pour évaluer les services publics, constater éventuellement les lacunes et formuler des recommandations aux instances concernées.

Grâce à ce lien avec l’Assemblée nationale, le Protecteur du citoyen peut mener une action préventive. C’est le cas notamment lorsqu’il attire l’attention des parlementaires sur les réformes législatives qui risquent, selon nos constatations, de nuire à des citoyens et citoyennes. 

Dans le cadre de l’examen d’une plainte ou d’un signalement, le Protecteur du citoyen peut aussi recommander à un ministère, à un organisme public ou encore à un établissement du réseau de la santé et des services sociaux d’apporter des améliorations à un règlement ou à une politique.

Par ailleurs, c’est aussi au nom de l’impartialité que nous ne sommes ni l’avocat de la personne qui se plaint auprès de nous, ni de l’instance visée par notre intervention. Dans toutes nos interventions, nous avons le devoir d’être sans parti pris. Sur la base de faits, de témoignages et de documents, nous examinons avec rigueur tant le point de vue de la personne qui fait appel à nous que celui du service public visé.

Nos actions sont guidées par cinq grandes valeurs : la justice, l’équité, le respect, l’impartialité et la transparence. Ces valeurs influencent chacune de nos actions lorsque nous intervenons dans le cadre de l’un ou l’autre de nos mandats.

Ces mandats, il y en a quatre. Je vous les présente brièvement.

1. Le premier : traiter les plaintes concernant les ministères et les organismes du gouvernement du Québec.
2. Le deuxième : traiter les plaintes et les signalements qui visent les établissements du réseau de la santé et des services sociaux. 
3. Le troisième : traiter les plaintes des personnes qui sont incarcérées dans un établissement de détention du Québec.
4. Notre 4^e mandat est plus récent. Depuis le 1^er mai 2017, le Protecteur du citoyen traite les divulgations d’actes répréhensibles au sein ou à l’égard des organismes publics ainsi que les plaintes à la suite de représailles liées à ce type de divulgation.

Permettez-moi de vous donner un peu plus d’information sur ce dernier mandat qui a pour objectif de valoriser la culture éthique au sein de l’administration publique en permettant la divulgation d’actes répréhensibles sans risque de représailles. Quel que soit votre rôle ou vos fonctions, je pense qu’il est important que chacun et chacune d’entre vous soit bien au fait de ce nouveau recours.

D’abord, notre champ d’action est très vaste en ce qui concerne les divulgations d’actes répréhensibles. Comme toujours, nous avons compétence sur les ministères et les organismes du gouvernement du Québec ainsi que sur les établissements du réseau de la santé et des services sociaux.

Toutefois, la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics touche bien d’autres organismes, instances et entités. Par exemple :

• les sociétés d’État, comme Hydro-Québec, la Commission de la construction du Québec et la Société des alcools du Québec;
• les établissements d’enseignement;
• les centres de la petite enfance et les services de garde subventionnés;
• et bien d’autres encore.

Au total, c’est plus de 5 000 organismes, instances et entités qui sont visés par cette loi et à l’égard desquels nous pouvons intervenir.

Qu’est-ce qu’un acte répréhensible? Ce peut être, par exemple une contravention à une loi ou à un règlement applicable au Québec, un manquement grave aux normes d’éthique et de déontologie, ou un cas grave de mauvaise gestion au sein d’un organisme. Il pourrait également s’agir d’un acte ou d’une omission portant ou risquant de porter gravement atteinte à la santé ou à la sécurité d’un ou de plusieurs individus. Le fait d’ordonner ou de conseiller à une personne de commettre une faute grave au sein ou à l’égard d’un organisme public est également considéré comme un acte répréhensible.

Sachez que toute personne peut se tourner vers nous pour faire une divulgation. Cette personne peut être un membre du personnel de l’organisme visé par la Loi, un fournisseur, un sous-traitant, ou toute autre personne qui a eu connaissance d’un acte répréhensible ou qui estime qu’un tel acte est sur le point de se produire.

Par ailleurs, une protection contre les représailles est accordée à toute personne qui fait une divulgation ou qui prend part à une enquête concernant une telle divulgation. 

Revenons-en maintenant à la mission générale du Protecteur du citoyen. Que ce soit dans le cadre de l’un ou l’autre de ses mandats, le Protecteur du citoyen mène ses enquêtes, fort de sa connaissance approfondie des différents secteurs des services publics, fort aussi de son pouvoir de commissaire enquêteur. Ce pouvoir, qui nous est conféré par la Loi, nous donne accès à toute personne, à tout document et à tout témoignage utiles à nos enquêtes. 

Ces enquêtes peuvent être à portée individuelle quand nous réglons une situation qui affecte une personne :

• un prestataire d’une aide financière ne touche pas le montant prévu et nous rétablissons son droit; 
• une personne se voit retrancher des heures pour les services de soutien à domicile qu’elle reçoit alors que sa situation n’a pas changé; nous sommes intervenus pour que le nombre d’heures adéquat soit rétabli. 

Nous pouvons également nous pencher sur un problème de nature collective quand, par exemple, un groupe d’individus présentant des caractéristiques similaires est touché par une réponse erronée d’un ministère, d’un organisme ou d’une instance. Il en va de même lorsque nous proposons une correction à un projet de loi ou de règlement.

Donnée encourageante : à l’issue de nos enquêtes, quand nous nous adressons à un ministère, à un organisme ou à une composante du réseau de la santé et des services sociaux pour que des améliorations soient apportées, nos recommandations sont acceptées dans 98 % des cas. Somme toute, presque tout le temps, notre interlocuteur approuve la teneur de nos constats et les cibles d’amélioration fixées.  Année après année, ceci confirme deux choses :

• que le Protecteur du citoyen est un acteur crédible qui propose des solutions réalistes; 
• qu’il obtient généralement une bonne collaboration des services publics, en quête eux aussi d’améliorations.

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Il y aurait encore beaucoup à dire sur la mission du Protecteur du citoyen, mais le temps file. J’en viens donc plus précisément à notre rôle par rapport au réseau de la santé et des services sociaux.

Là aussi, notre champ d’action est étendu. Cela va des centres hospitaliers, aux CHSLD, aux CLSC, aux résidences privées pour aînés, aux centres de réadaptation, aux centres jeunesse et aux ressources intermédiaires. Nous avons également compétence sur les maisons d’accueil qui reçoivent des personnes avec une dépendance ou une déficience, sur les organismes communautaires visés par la Loi sur les services de santé et les services sociaux ainsi que sur les services ambulanciers. Plus largement encore, nous pouvons agir concernant tout organisme, société ou personne auquel un établissement fait appel par entente pour offrir divers services.

À retenir que nous ne pouvons pas traiter les plaintes et les signalements qui visent les médecins, les dentistes, les pharmaciens et les résidents, et ce, même s’ils travaillent en milieu hospitalier. La personne qui souhaite formuler une telle plainte doit se tourner vers le Commissaire aux plaintes et à la qualité des services de l’établissement auquel est rattaché le professionnel visé. Le commissaire transmettra alors sa plainte au médecin-examinateur de l’établissement. 

En vertu de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, les usagers et usagères du réseau public ont le droit de recevoir des services adéquats et d’être traités dans le respect de leur dignité et de leur intimité. Ils ont le droit de voir leur dossier médical traité en toute confidentialité. Ils doivent avoir accès à de l’information complète, juste et pertinente. Et ils peuvent porter plainte s’ils estiment que leurs droits sont bafoués. Notre mission consiste à nous assurer que ces droits sont respectés et à prévenir toute erreur ou à corriger tout préjudice dont un établissement pourrait être responsable. 

En ce qui concerne les plaintes en santé et services sociaux, le Protecteur du citoyen intervient généralement en deuxième recours. Cela signifie que lorsque nous recevons une plainte, nous nous assurons que la personne s’est d’abord adressée au Commissaire aux plaintes et à la qualité des services rattaché à l’établissement qui est responsable de l’instance mise en cause. C’est en effet ce que prévoit le régime d’examen des plaintes inscrit dans la Loi sur les services de santé et les services sociaux. Ce ou cette commissaire a été nommé par le conseil d’administration de l’établissement et relève directement de ce dernier. Il ou elle n’exerce aucune autre fonction au sein de cette organisation. Cette exclusivité de fonction lui permet d’éviter de se trouver en conflit d’intérêts dans le traitement d’une plainte.

Par la suite, si la personne qui s’est plainte au commissaire demeure sans nouvelle après 45 jours, ou si elle est insatisfaite de sa réponse ou encore de la mise en œuvre de ses recommandations, elle peut s’adresser à nous. 

Quand il s’agit d’un signalement, la personne peut faire appel à nous directement. Quelle est la différence entre une plainte et un signalement? Une plainte est généralement portée par la personne qui vit la situation qu’elle dénonce ou par son représentant. Le signalement, quant à lui, est fait par toute personne (proche, membre du personnel…) qui constate des lacunes et qui en fait part au Protecteur du citoyen pour le mieux-être des personnes concernées. Par exemple, concernant une ressource intermédiaire, on nous a signalé une série de problèmes en lien avec la qualité des services et du milieu de vie. Et effectivement, notre enquête nous a permis de confirmer des lacunes majeures et récurrentes. Nous avons recommandé au CISSS, qui avait conclu une entente avec la ressource, d’assurer une surveillance étroite et constante de l’endroit.

Dans l’exercice de notre rôle, tout particulièrement en santé et services sociaux, la meilleure façon d’évaluer la qualité d’une ressource est généralement de se rendre sur place : voir les lieux, interroger le personnel, parler aux usagers et usagères. Sans entrer dans nos méthodes d’enquête, je vous précise qu’au chapitre des moyens, nous faisons en sorte d’avoir un juste portrait des situations dénoncées. Ainsi, afin d’éviter que des mesures soient prises par les responsables d’un lieu d’hébergement pour ajuster le contexte en fonction de notre venue, nous procédons à des visites non annoncées, comme nous le permettent nos pouvoirs d’enquête. La réalité se présente alors à nos enquêteurs, sans décalage.

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Je vous ai présenté le Protecteur du citoyen, sa mission et son action. Venons-en à une question qui nous intéresse tous et toutes, alors que nous cherchons à rapprocher le plus possible les services de santé et les services sociaux des besoins de la population. Quels sont donc les mécanismes de contrôle et d’amélioration de la qualité qui donneraient, à cet égard, les meilleurs résultats?

Je tiens à dire ici que je crois profondément au travail d’équipe et à l’action concertée. Cela se vérifie dans les nombreux secteurs où nous intervenons et certainement dans l’univers de la santé et des services sociaux. Pour moi, la meilleure façon d’intervenir pour contrôler la qualité des services et y apporter les correctifs nécessaires c’est d’agir ensemble selon nos mandats respectifs.

Il y a plusieurs acteurs :

• D’abord vous, les comités des usagers. Je l’ai dit tout à l’heure : vous êtes en première ligne pour voir ce qui se passe dans le réseau, pour comprendre ce dont les usagers et les usagères ont besoin et pour formuler des demandes qui s’appuient sur une réalité dont vous êtes les témoins au quotidien.
  J’irai plus loin en disant que dans l’analyse que le Protecteur du citoyen fait des situations qui lui sont soumises, bien souvent, les comités des usagers sont ses yeux et ses oreilles sur le terrain.
• Je pense également aux commissaires aux plaintes et à la qualité des services ainsi qu’à leur équipe qui traitent des plaintes et apportent leur expertise au débat et à la recherche de solutions.
• J’ajoute, bien sûr, les proches aidants et les proches aidantes. Jour après jour, ils sont les gardiens et gardiennes des soins qui sont donnés à un conjoint, à un membre de la famille, à un ami. Ce sont les témoins vigilants de la façon dont les services sont assurés, ou pas, aux personnes qu’elles accompagnent. Je tiens d’ailleurs aujourd’hui à leur dire de ne pas hésiter à venir en rendre compte au Protecteur du citoyen s’ils estiment que certains droits ne sont pas respectés.
• Au chapitre des acteurs importants, il y a certainement les services publics eux-mêmes quand ils déploient des efforts pour servir au mieux les usagers et les usagères, et quand ils suivent nos recommandations.
  À cet égard, je puis vous assurer qu’en dépit d’un portrait préoccupant, nous avons régulièrement affaire à des gens qui n’ont pas d’autre objectif que de fournir les services à la fois les plus performants et les plus humains. Attentifs à nos conclusions et recommandations, ils se montrent soucieux de collaborer et d’innover. 
• Et enfin, parmi les acteurs, il y a le Protecteur du citoyen qui agit comme « chien de garde » en matière de qualité des services et comme porte-voix pour le respect des droits des usagers et des usagères. Un des atouts du Protecteur du citoyen est sa capacité de traiter certains problèmes de façon horizontale et donc selon une approche qui évite que des administrations se renvoient la balle. 

Je vous donne l’exemple d’une personne en centre de détention qui éprouve des problèmes de santé mentale. De par sa compétence, le Protecteur du citoyen peut interpeller à la fois les autorités de l’établissement de détention et le ministère de la Santé et des Services sociaux. Même chose pour un enfant d’âge scolaire qui doit avoir des services en orthophonie et dont les parents sont ballotés entre les autorités en Éducation, d’une part, et les intervenants du réseau de la santé et des services sociaux, d’autre part. En pareil cas, nous pouvons intervenir auprès des deux entités concernées et recommander qu’elles se parlent, qu’elles agissent de concert pour fournir les services nécessaires dans des délais raisonnables.

J’en conclus que nos rôles se renforcent mutuellement et apportent un contrôle de la qualité qui s’efforce de ne laisser personne de côté. 

Des problèmes subsistent, bien entendu, et certains même s’aggravent parfois. Mais je suis persuadée que si des changements positifs finissent par être implantés, c’est très certainement parce qu’à nous tous, nous formons un filet de sécurité fort de ses différentes composantes. 

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20 000 : c’est le nombre total de demandes de la part de citoyennes et de citoyens que nous traitons annuellement. Pour ce qui est exclusivement du réseau de la santé et des services sociaux où, je le rappelle, nous agissons comme recours de 2^e niveau, ce sont environ 1 700 demandes que nous traitons chaque année. De ce total, bien des plaintes et des signalements témoignent de l’écart entre les besoins des personnes et les ressources mises à leur disposition.

En santé et services sociaux, près d’une plainte sur deux a été jugée fondée pour la période 2016-2017. Parmi les principaux motifs d’insatisfaction, on retrouve tout en haut de la liste :

• des lacunes quant à la qualité des services (les lacunes constatées découlent souvent de l’absence ou du non-respect des protocoles ou des procédures cliniques encadrant la prestation des soins et des services (prévention des infections, isolement, rapport d’accident / incident));
• puis, viennent les délais d’attente (que ce soit pour obtenir un rendez-vous avec un médecin spécialiste ou pour des prélèvements sanguins, par exemple);
• les atteintes aux droits (entre autres, l’application parfois abusive des mesures de contrôle envers une personne ayant des problèmes de santé mentale); et,
• des problèmes quant aux compétences ou au comportement du personnel (par exemple, le manque de respect ou de considération d’un usager ou d’une usagère vulnérable ou encore des membres de sa famille).

On peut se demander si nos enquêtes mènent non seulement au règlement des situations personnelles dénoncées, mais aussi, plus globalement, à l’amélioration de la qualité des services. Des gens se plaignent par exemple de l’application abusive des mesures de contrôle envers une personne qui a des problèmes de santé mentale. On peut se poser la question à savoir si ces plaintes peuvent avoir un impact réel sur l’amélioration des pratiques des établissements du réseau.

Très certainement oui, quand ceux-ci implantent nos recommandations. Lorsque les autorités sont attentives à notre analyse des lacunes, elles font partie de la solution en apportant les corrections qui s’imposent. Et, dans bien des cas, régler pour l’un équivaut à régler pour tous!

Pour donner la meilleure portée à nos recommandations, nous devons demeurer conscients :

• Premièrement que les administrations vivent des contraintes liées aux enveloppes budgétaires. Évidemment, nous sommes parfois appelés à dire à nos interlocuteurs que les limites financières ne peuvent justifier des manquements inacceptables. Le défi n’en est pas moins grand pour eux d’affecter au bon endroit les moyens disponibles.
• Deuxièmement, que l’important dans tout cela, c’est que le problème se règle, que ce soit ou non selon les avenues que nous avons envisagées. Les instances visées par la plainte ou le signalement sont logiquement les mieux placées pour définir les moyens à mettre en place pour mettre fin aux problèmes que nous avons constatés. 

Donc, oui, les plaintes et les signalements que nous recevons jouent un rôle de première importance dans l’amélioration des services publics.

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J’aimerais enfin insister sur la contribution que peut apporter le Protecteur du citoyen à l’action des comités des usagers du réseau de la santé et des services sociaux. 

Nous l’avons vu, nos mandats et nos modes d’action – les vôtres et les nôtres – sont distincts et complémentaires. Très régulièrement, des comités d’usagers nous signalent des situations auxquelles nous portons la plus grande attention. Après réception de la plainte ou du signalement, si nous estimons approprié d’y donner suite, nous sommes en mesure de faire intervenir nos enquêteurs et enquêtrices dotés des pouvoirs spéciaux que nous confère la Loi. Cela en toute indépendance et impartialité.

Le rôle du Protecteur du citoyen est avant tout d’être profitable aux utilisateurs et utilisatrices des services publics. Et c’est aussi votre rôle premier. Nous sommes motivés par les mêmes fins. J’estime qu’il est souhaitable dans l’intérêt des usagers et des usagères que nous puissions agir de concert. 

Je vous remercie de votre attention. 

À présent, je me ferai un plaisir de répondre à vos questions.