24 octobre 2017

Allocution de la protectrice du citoyen en commission parlementaire sur le projet de loi n° 107

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(La version lue fait foi)

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Mesdames, Messieurs les Députés membres de la Commission,

Je vous présente les personnes qui m’accompagnent, Me Jean-François Bernier, vice-protecteur – affaires institutionnelles et prévention et Mme Marie-Hélène Vachon, conseillère en affaires parlementaires et internationales.

Permettez-moi de remercier la Commission des institutions pour son invitation.

D’emblée, le Protecteur du citoyen souscrit aux principaux objectifs du projet de loi 107, qui vise à accroître la compétence et l’indépendance du Commissaire à la lutte contre la corruption et du Bureau des enquêtes indépendantes ainsi qu’à octroyer au Directeur des poursuites criminelles et pénales le pouvoir d’accorder des avantages à des témoins collaborateurs.

Néanmoins, je suis soucieuse que toutes les conditions soient réunies pour atteindre ces objectifs. C’est pourquoi, dans notre mémoire, je formule des recommandations sur 4 sujets, soit :

  • l’importance d’un arrimage entre les instances gardiennes de l’intégrité publique;
  • un régime de sanction pour assurer la crédibilité du BEI;
  • l’intervention du BEI en matière d’infraction à caractère sexuel; et
  • les ententes avec des témoins collaborateurs.

L’intégrité publique constitue un enjeu contemporain, essentiel à la bonne gouvernance et à la probité de l’Administration publique. Notre mémoire répertorie une dizaine de lois ou de projets de lois qui font intervenir différents acteurs en matière d’intégrité publique – notamment le Commissaire à la lutte contre la corruption et l’UPAC, les ordres professionnels, l’Autorité des marchés publics, si elle devait être instituée, l’Inspecteur général de la Ville de Montréal et le Protecteur du citoyen.

Ma première recommandation vise à assurer l’arrimage entre le Commissaire à la lutte contre la corruption et les différents mécanismes complémentaires de maintien et de renforcement de l’intégrité publique, dont celui prévu à la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics, sous la responsabilité du Protecteur du citoyen.

Avec la multiplication des mécanismes et des instances chargés du traitement des divulgations d’actes répréhensibles de toute nature, il est à craindre qu’une personne témoin d’un tel acte ne sache plus à qui s’adresser. Elle peut aussi s’interroger sur les conséquences de sa divulgation et les protections qui y sont associées tant pour elle que pour la personne visée par les allégations : un risque de confusion existe.

Néanmoins, à certaines conditions, une compétence partagée par plusieurs organismes aux mandats complémentaires n’est pas forcément négative : elle peut en fait être envisagée positivement, et vue comme un rempart d’intégrité additionnel plutôt que comme un risque d’empiètement ou de confusion.

Ce qui est essentiel, c’est qu’aucune divulgation ne soit ignorée, qu’aucun divulgateur ne soit mal protégé, et qu’aucune personne ne soit lésée dans ses droits et ses recours simplement parce qu’elle ne se serait pas adressée au bon endroit.

Les enquêtes du Commissaire et de l’UPAC mènent ultimement à des accusations criminelles. Or, tout ne relève pas du droit criminel, un domaine où le fardeau de preuve est élevé et où les processus peuvent être longs. La préservation de l’intégrité publique passe aussi par d’autres moyens que l’intervention policière et judiciaire. Je pense ici aux enquêtes administratives réalisées par le Protecteur du citoyen lorsqu’une divulgation d’actes répréhensibles est déposée en vertu de la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics, entrée en vigueur le 1er mai dernier.

Pour instaurer une complémentarité des mécanismes et assurer une prise en charge efficace des divulgations, une réciprocité des échanges d’information, dans le respect de l’indépendance et des impératifs de confidentialité propres à chaque instance, doit être prévue à la Loi.

Je recommande en conséquence que le projet de loi soit amendé pour prévoir que le Commissaire à la lutte contre la corruption doive transmettre à l’instance compétente pour les recevoir et les traiter tout renseignement qui ne relève pas de son mandat.

Outre cette recommandation essentielle, le Protecteur du citoyen accueille positivement les modifications à la procédure de sélection du commissaire, des commissaires associés ainsi qu’à la durée de leur mandat, et la consécration législative de l’UPAC.

De même, j’accueille favorablement le fait que les services d’enquête et de soutien de la Sûreté du Québec soient mis à la disposition du Commissaire, ce qui permet d’avoir accès à une expertise spécialisée et de limiter les coûts rattachés à un dédoublement de services déjà existants.

Les modifications proposées à la Loi sur la police par le projet de loi n 107 visent aussi à accroître l’autonomie du Bureau des enquêtes indépendantes pour le déclenchement de ses enquêtes et à élargir son mandat. Je salue ces modifications qui bonifient le modèle du BEI et font écho aux recommandations du Protecteur du citoyen.

Ainsi, l’autonomie décisionnelle accrue du BEI se manifestera d’une part, par la suppression de l’étape impliquant le ministre de la Sécurité publique dans le processus de déclenchement d’une enquête et, d’autre part, par un véritable pouvoir d’initiative. Ces nouveaux pouvoirs permettront au BEI des interventions indépendantes et efficaces.

Je me réjouis aussi que le projet de loi n° 107 permette la tenue d’une enquête indépendante lorsque le BEI est informé d’une allégation relative à une infraction à caractère sexuel commise par un policier. Mais cet élargissement du mandat du BEI, est tributaire du respect de l’obligation pour le directeur du service de police dont est membre le policier visé, d’en informer sans délai le BEI.

Je suis plutôt d’avis que le pouvoir d’enquête du BEI ne devrait pas être restreint aux seules situations signalées par le directeur du corps de police. Une victime d’une infraction à caractère sexuel commise par un policier peut être réticente à porter plainte auprès de ce même service de police. Elle pourrait préférer dénoncer la situation directement à un organisme indépendant comme le BEI et devrait pouvoir le faire. L’environnement législatif doit favoriser la confiance des victimes.

C’est pourquoi, tout en étant d’accord avec la modification proposée à l’article 286 de la Loi sur la police, je recommande que la compétence du BEI d’enquêter sur ces allégations ne soit pas limitée aux seules situations qui lui sont signalées par le directeur de police.

Par ailleurs, afin d’assurer l’intégrité et la crédibilité des enquêtes réalisées par le BEI, je réitère, comme ma prédécesseure, que les obligations qui incombent aux policiers impliqués, aux policiers témoins et aux directeurs de police dans le cadre du déroulement des enquêtes indépendantes devraient être assorties de sanctions en cas de non-respect. Un régime de sanction spécifique permettrait de renforcer l’autorité du BEI et de favoriser la pleine collaboration des policiers impliqués.

C’est dans une perspective de prévention que le Protecteur du citoyen a toujours recommandé l’instauration d’un régime spécifique de sanctions en cas de manquement d’un policier à ses obligations dans le cadre d’une enquête indépendante. C’est aussi dans cette perspective que le cadre normatif québécois devrait prévoir l’éventualité de tels manquements et prendre les moyens pour les éviter, d’autant plus que le PL 107 élargit les pouvoirs d’enquêtes du BEI.

De plus, il m’apparait approprié qu’un organisme indépendant, comme le Commissaire à la déontologie policière, exerce la fonction d’examen et d’enquête relatifs à de tels défauts de collaboration. J’en fais une recommandation.

Pour finir, le projet de loi 107 donne au Directeur des poursuites criminelles et pénales le pouvoir d’accorder certains avantages à des témoins collaborateurs.

La Commission Charbonneau recommandait :

« De confier au Directeur des poursuites criminelles et pénales le pouvoir d’attribuer, au nom de l’intérêt général et après consultation des autorités concernées, certains avantages aux témoins collaborateurs, notamment d’ordonner l’arrêt de toute procédure disciplinaire, de toute procédure civile entreprise par une autorité publique et de toute réclamation fiscale québécoise et de maintenir les communications avec les organismes fédéraux concernés ».

Je suis en accord avec ce constat, mais j’insiste pour dire que pour préserver une saine administration de la justice et la confiance du public, ce pouvoir discrétionnaire doit être rigoureusement encadré. De même, les immunités doivent être octroyées de façon exceptionnelle.

En plus des balises prévues au projet de loi 107, celles qui encadrent déjà les ententes de collaboration conclues par le DPCP en matière criminelle et pénale doivent trouver application.

De plus, puisque le DPCP aura le pouvoir d’accorder des immunités dans des procédures où il n’est pas lui-même le poursuivant, il devrait, pour prendre une décision pleinement éclairée, consulter l’autorité concernée par la procédure à laquelle il souhaite mettre fin. C’est seulement ainsi que l’on pourra s’assurer que les ententes de collaboration accordant l’immunité servent au mieux l’intérêt public.

C’est pourquoi je recommande qu’avant de conclure une telle entente, le DPCP consulte l’autorité concernée, et qu’il tienne compte de l’avis de cette autorité dans sa décision.

Je vous remercie de votre attention.